Российский федерализм: парадоксы, противоречия, предрассудки

Хотелось бы, однако, привлечь внимание к некоторым деталям, которые могут показаться несущественными, но на деле рождают в нашем бюджетном федерализме большую сумятицу.

Дело в следующем. За годы реформ бюджетные возможности регионов выросли кардинально. Достаточно сказать, что в восьмидесятых годах консолидированный российский бюджет распределялся между федерацией и регионами в соотношении примерно 60:40, а ныне это соотношение составляет 45:55, то есть складывалось в пользу федерации, а теперь в пользу субъектов. К этому нужно добавить, что из федерального бюджета около 13-15% идет в виде трансфертов в бюджеты субъектов, притом идет безо всяких условий, и власти субъектов вольны тратить эти средства по своему усмотрению. Подобная доля трансфертов - одна из самых высоких в мире. Уже одно это как нельзя лучше опровергает расхожее мнение о том, будто российское правительство не располагает региональной политикой.

Казалось бы, налицо торжество федерализма.

Однако в структуре межбюджетных отношений в России есть несколько особенностей, которые способны обескуражить любого западного федералиста - настолько они унитаристские по своему существу. Начать хотя бы с того, что до недавнего времени все комитеты и управления региональных администраций, связанные с исполнением бюджета субъекта федерации, были подчинены Министерству финансов РФ и получали зарплату из Москвы. Организационно они подчинялись губернатору, однако если его распоряжения входили в противоречие с каким-нибудь инструктивным письмом российского Минфина, то - тем хуже было для таких распоряжений.

Эта практика тянулась со сталинских времен, когда она выражала крепость т.н. единой финансовой системы страны. В унитарных государствах это вполне оправдано. Но в государстве с конституцией федерального образца это, разумеется, нонсенс, в существование которого даже трудно поверить - настолько подобное положение нелепо. Помнится, я тоже отказывался верить этому, когда впервые услышал о такой практике, и тут же позвонил знакомому работнику администрации Амурской области. Он подозвал к телефону руководителя бюджетного комитета, и тот на мой вопрос, вправду ли его работники получают зарплату из Москвы, возмущенно ответил, что нет, конечно, не все: к пятидесяти единицам, оплачиваемым Москвой, им пришлось добавить еще двадцать из своего кошта...

Сейчас бюджетные управления переподчинены губернаторам, но равнодушие, с которым наши власти терпели подобную нелепицу в структуре государственного управления, говорит о многом, - прежде всего об очень слабой укорененности идей федерализма в сознании не только общества, но даже и представителей власти.

Есть, однако, нелепицы гораздо более серьезные. Можно ли назвать федеральным государство, в котором субъекты федерации не вправе распоряжаться судьбой своих налогов - вводить их или отменять? Вряд ли. Между тем в России положение именно таково. Судьбу всех налогов определяет федеральное законодательство, которое позволяет субъектам минимальную инициативу в этой области, оставляя им право распоряжаться лишь несколькими второстепенными налогами. Главные же источники налоговых поступлений четко зарегулированы федеральным законом, который предопределяет долю субъектов в каждом налоге.

Тем, кому это кажется вполне естественным, стоит напомнить опыт такой классической страны федерализма, как США. Здесь не разделяют каждый налог на доли, здесь разделяют сами налоги. Подоходный налог (с физических лиц и с организаций) почти полностью идет в пользу федерации, налог с оборота - штатам, налог с имущества - муниципалитетам и графствам (аналогам наших внутриобластных районов). Каждый из этих налогов составляет основу поступлений в бюджет соответствующего уровня.

Самое же главное в том, что каждый уровень вправе наращивать данный налог до любой планки или вовсе отменять его. Никому и в голову не приходит, что власти штата, например, дай им волю, поднимут налог с оборота до такой высоты, что сделают невыносимыми жизнь и хозяйствование в этом штате. Они не сделают этого хотя бы потому, что губернатор и легислатура (дума по-нашему) непременно проиграли бы следующие выборы. Они не поступят так и потому, что тогда из штата побегут и заводы, и граждане.

Налоговые режимы в США сильно колеблются от штата к штату, но это не порождает особой сумятицы в головах граждан и предпринимателей - где же жить, где размещать заводы. Ведь эти колебания довольно точно отражают различия между штатами в условиях экономической и частной жизни, только с обратным, так сказать, знаком. Это значит, что там, где состояние экономики неважное, власти стараются удержать предпринимателей, снижая налоги, а там, где жизнь бьет ключом, повышенные налоги не покажутся обременительными.

Особенно важно подчеркнуть, что в развитых странах существует четкая связь между уровнем налога и размером оказываемых общественных услуг. Вот характерный пример. В Нью-Гэмпшире (США) налоги штата, можно сказать, отсутствуют (исключая налоги на спиртное, - как здесь говорят, налоги на грехи). Но зато и власти штата считают себя свободными от необходимости строить и поддерживать дороги и т.д. Все это приходится делать самим гражданам и организациям. Рядом расположен штат Массачусетс, власти которого сдирают с жителей такие большие налоги, что штат получил прозвище ''Таксачузетс" (от слова taxes - налоги). Однако на собранные средства власти штата оказывают населению и хозяйству очень широкий спектр услуг.

Муниципальные власти в США широко практикуют введение временных "целевых" налогов. Несколько лет назад я видел это в Давенпорте (штат Айова). Муниципалитет решил построить собственный небольшой аэропорт. На этот счет был проведен референдум, в котором граждане намерение это одобрили. В связи с этим в городе был введен специальный налог, чтобы собрать необходимые средства (не сразу, конечно, но прежде всего в виде обеспечения займа под строительство). Когда аэропорт будет построен и все долги по строительству выплачены, налог отменят.

Подобной практики у нас нет, и настроения таковы, что вряд ли она появится в близком будущем. А жаль. Можно сколько угодно обсуждать способы передачи средств между бюджетами, но пока субфедеральные власти не имеют прав на установление собственных налогов, бюджетный федерализм останется в России ущербным.

Среди главных проблем российского федерализма есть проблемы фундаментальные, но не острые, а есть менее глубокие, но зато исключительно злободневные. К числу фундаментальных проблем в первую очередь относится противоречие, связанное с асимметричностью нашей федерации из-за присутствующего в ней национального признака. Субъекты, выделенные по национальному признаку, охватывают примерно половину территории страны (правда, всего пятую часть населения). По конституции (ст. 5.4), все субъекты равны между собой (кроме права республик на родной язык в качестве второго государственного).

Суть противоречия в том, что на деле, прямо по Оруэллу, некоторые из них равны больше, чем другие, потому что республики располагают обширными писаными и неписаными преимуществами. Этот факт из числа общеизвестных истин, доказывать что-либо тут излишне. Достаточно сравнить, скажем, ситуацию в республике Саха и Магаданской области - двух соседних субъектах РФ, живущих почти исключительно добычей драгоценностей - алмазов и золота: республика процветает благодаря множеству привилегий в распоряжении добытыми алмазами, а область нищает на глазах и еще недавно теряла по 10% населения в год из-за бегства жителей "на материк".

Для официальных речей и документов эта проблема, так сказать, табуирована; такой проблемы здесь как бы не существует. Не существует и рецептов ей скорого решения. Разумеется, было бы безумием требовать немедленной ликвидации национального признака в нашей федерации; предложения такого рода - глупость, если не чистой воды провокация. Но не менее ясно и то, что от запретов на её обсуждение проблема лишь становится всё горячее, обрастает преувеличениями и всё чаще становится одним из козырей оппозиции, когда она критикует Кремль или Белый дом.