Российский федерализм: парадоксы, противоречия, предрассудки

На ослабление асимметрии работает и такой процесс, как заключение двусторонних договоров между федерацией и субъектом федерации. Он получает весьма противоречивую оценку в наших СМИ, большинство склонно видеть в этом перерождение конституционной федерации в договорную. Отложим разговор об этом до специального раздела, здесь же отметим любопытный генезис этого процесса. В свое время. В 1993 году, он был задуман как демпфер в отношениях с особо "трудными" республиками - Татарстаном и Чечней, а также для упорядочения особого (эксклавного) положения Калининградской области. Потом такого же статуса стали добиваться самые ревнивые руководители других республик, и в результате процесс превратился в опровержение своих первоначальных целей. Ведь на старте имелось в виду дать особый статус тем регионам, с которыми такие договора заключались, причем имелось в виду дать его считанному числу субъектов, чтобы сильнее подчеркнуть их исключительность. А теперь мы видим, что процесс стал массовым, договора заключаются со множеством областей и краев, а не только с республиками. Тем самым явление, которое грозило превратиться в мощный рычаг асимметричных отношений, превратилось на деле в компрометацию асимметрии, в орудие выравнивания статусов.

Наконец, самый весомый аргумент против немедленного развертывания борьбы с асимметрией - это серьезные политические опасности. Слов нет, угроза государственного развала России (по стопам СССР) миновала, она возможна ныне только из-за чрезвычайных событий, да и то не столько в регионах, сколько в самой Москве. Однако между идеальным состоянием государственных дел и государственным распадом лежит множество промежуточных сценариев, и чем ближе они в этой шкале к распаду, тем нежелательнее. Так что обострение внутрифедеративных отношений ради форсирования борьбы с асимметрией все еще чревато для России если и не распадом, то немалым уроном другого уровня.

Резюмируя, можно заключить: национальный признак в структуре российского федерализма есть досадное противоречие, связанная с ним асимметрия в правах субъектов противоречит духу конституции страны, однако это не только неизбежное наследие прошлого, но и состояние, отражающее современное положение дел, так что борьба с асимметрией если и возможна, то лишь в будущем, тогда как сегодня ее форсирование опасно политически.

Хотелось бы в этой связи напомнить, что с принятием конституции федерализация страны только началась, а вовсе не завершилась. Поэтому не следует раздражаться сверх меры по поводу кажущихся неувязок между статьями конституции, а уж тем более по поводу размытости смысла, нечеткости формулировок. Конституция, повторюсь, и должна быть туманной, чтобы Конституционный суд мог ее истолковывать применительно к историческому моменту. Иначе в текст постоянно придется вносить поправки. Показателен пример США, самой старой федеративной страны мира: их конституция в пять раз меньше нашей, зато поправок всего 27 за двести лет (на практике 17, потому что первые десять - Билль о правах - были приняты почти сразу вслед за конституцией). Нынешнее понимание этого текста разительно отличается от того, каким оно было двести лет назад (Верховный суд, например, вначале занимался в основном назначением послов, а ныне является одним из самых мощных рычагов государства - и это без особых специальных поправок). Очевидно, и нашей конституции предстоит пережить определенные метаморфозы - лишь бы они протекали более мирно, нежели в США, где ради 13-й поправки о запрете рабства пришлось пройти через кровавую гражданскую войну...

Наша новая конституция с немалым трудом врастает в реальную жизнь страны. После стольких лет кропотливого труда над её вариантами, после стольких споров и политических драк хотелось надеяться, что с официальным принятием конституции самое трудное останется позади. Увы, самое трудное, по-видимому, начинается только после этого, и к этому придётся привыкать.

Пожалуй, труднее всего даётся понимание специфики самой Конституции как Основного закона государства. В нём поневоле хочется видеть некую скрижаль завета, на которой начертаны жёсткие и ясные правила общественной жизни страны. И когда выясняется, что конституция не содержит рецептов на все случаи жизни, да к тому же написана местами весьма туманным языком, то это обескураживает и даже раздражает. Всё чаще слышатся упрёки в несовершенстве Основного закона, в его противоречивости, умозрительности и неспособности отразить особенность именно российской действительности.

Эти упрёки несправедливы. Конституция излагает вопросы крайне сложные, но и для того, чтобы её можно было трактовать применительно к текущему моменту, исходя не из буквы закона, а из его духа, ее текст должен быть достаточно обобщенным. Конечно, подобная трактовка - занятие весьма опасное, превращающее незыблемость Основного закона в нечто подвижное, способное меняться по злобе дня. Поэтому толкование конституции поручают обычно специальному органу судебной власти, который облечён особым доверием общества. У нас это Конституционный суд, в США - Верховный суд.

В этом отношении пример американской Конституции особенно показателен. Именно благодаря своей туманности и деятельной работе Верховного суда она просуществовала двести с гаком лет и стала на сегодня самый старой действующей конституцией в- мире. В ней всего две тысячи слой, притом множество архаизмов ("ни один солдат не должен в мирное время размещаться на постой в каком-либо доме без согласия его владельца...''), так что и речи не идёт о том, чтобы конституция предусматривала все трудности общественной жизни. Однако и Верховный суд, и общественность страны постоянно вчитывались в свою конституцию, углубляли её понимание, меняли трактовку и вносили поправки. Спорили не просто о словах - об артиклях! В конституции нет прямого запрета на выход штатов из состава федерации, и полтора века назад, накануне гражданской войны, этот запрет пытались усмотреть в определенном артикле при слове "народ". Ведь американская конституция, как и наша - (вернее сказать - и наша, как американская), начинается сливами "Мы, народ...". Поскольку же сказано "the people", а не "a people", то имеется в виду не сборище людей, а вполне конкретный, единый народ, в едином, неразделимом государстве...

Наша конституция тоже содержит множество мест, которые нуждаются в углубления, в осмыслении, трактовка и, по меньшей мере, и общественном обсуждении. Эти процессы уже начались, и это весьма позитивный факт, Поэтому не стоит принимать споры о конституций за конституционный кризис. А ведь именно так выглядело, например, столкновение палат Федерального собрания и Президента в 1994-1995 годах вокруг проблемы формирования Совета Федерации. Всё развивалось по классическим для мирового опыта канонам, вплоть до споров о том, как именно понимать конкретное слово из конституционного текста - слово "формирование" применительно к Совету Федерации в отличие от слова ''выборы" применительно к Государственной Думе (статья 96, часть вторая).

Эта коллизия была чрезвычайно интересной и полезной, её обсуждение и разрешение явно способствовали упрочению конституционных основ нашей государственности. Надо лишь избегать загрязнения дискуссий личностными и конъюнктурными соображениями.

Ещё одна тема такого рода уже несколько лет служит причиной нарастающей политической активности И предметом дискуссий, которые становятся всё ожесточённее. Это тема разграничения полномочий между федерацией и субъектами федерации. Впрочем, трудность как раз в том, что участники споров не воспринимают, как правило, эту тему в качестве именно конституционной темы; почти все считают, что с конституцией здесь дело ясное: конституция в статье 72 оконтурила сферу совместной компетенции, эту сферу предстоит разграничить, разделив компетенцию на две части - федеральную и субъектную. Однако это лишь одно из возможных толкований конституции, далеко не единственное. И прежде чем пускаться в тяжелейшую работу по разграничению, стоило бы продумать заранее, нет ли у конституционного текста другого смысла.