Российский федерализм: парадоксы, противоречия, предрассудки

Это выглядит неким разрешением тех противоречий, о которых говорилось раньше. Но это не так. Эти "слои" плохо уживались друг с другом. Верхний слой обладал верховной властью и настаивал, как только мог, на своём праве регулировать всё и вся, так что автономия нижних слоев жила в основном неспособностью верховной власти настоять на своём. Как только верховная власть оказывалась в силах подавить эту автономию, она обычно делала это, нередко в жестоких формах. Вспомним Петра Первого. Ничем иным как душегубством нельзя назвать погром, который устроил Пётр своим подданным, посмевшим самовольно поселиться в степи на юге нынешней Воронежской области; в самом конце 17 века по его приказу поселения были сожжены, а жители перебиты, хотя это были исконно русские люди.

Во времена большевизма наша страна существовала как федеральное государство. Большевистская пропаганда уделяла этой стороне дела большое внимание, федеративное устройство страны считалось важным достижением режима, одним из парадных олицетворений его демократичности, а также решённости национального вопроса самыми кардинальными средствами. На деле же, как известно, это было жёстко централизованное государство, во многом воспроизводившее устройство Российской империи.

Такое противоречие между формальной и реальной сторонами дела не ново для российской истории, российской культуры. Однако для идей федерализма в России оно сыграло весьма дурную роль. Никогда не знавшая подлинного федерализма, российская общественность весьма склонна считать, что она уже располагает большим опытом реальной жизни в условиях федерализма, а потому обладает достаточно хорошими знаниями в этой области. Сей предрассудок сильно въелся в нашу культуру, и это лишний раз доказывает, что лучше полное незнание, чем знание ложное...

Поэтому прививать федерализм как систему идей в России особенно трудно не потому, что ее здесь нет, а потому, что это место в русской политической культуре уже занято, и занято совершенно ошибочным, но живучим представлением.

В этом отношении обстановка в России сильно отличается от ситуации в классических странах федерализма вроде США или Швейцарии. В США федерализм внедрялся для охраны личных свобод от засилья государства, в Швейцарии - для охраны свобод местных общин, а в России его приходится вводить для насаждения того и другого на почти пустом месте. У них власть произрастает снизу, от гражданина, а потому наиболее легитимна внизу, и граждане особенно активны на выборах местных властей (в США, если выборы в местные и федеральные органы власти протекают раздельно, на местные приходят порою около 90% избирателей, а на выборы в национальный конгресс - дай бог половина). У нас же источник власти - некое ядро центрального государства (царь с аристократией, генсек с политбюро), избиратель издавна знает, что местные власти обладают только, так сказать, эманацией силы властей общегосударственных а потому интерес граждан к выборам быстро падает сверху вниз. Наконец, - и это очень важно, - у них есть привычка кропотливо отлаживать свое государственное устройство, есть долгий опыт, порою мучительный (вспомним гражданские войны в США или Швейцарии), а мы не привыкли думать об устройстве государства сами и ждем, чтобы "наверху" изобрели что-нибудь такое, чтобы все переменилось к лучшему, да притом сразу; сама же власть нам отвратительна, как руки брадобрея (Мандельштам).

Перечисленные выше исторические парадоксы не решались и не решаются по ходу развития России. Россия усвоила эту манеру - жить с парадоксами, их не решая. Такова ещё одна традиция русской культуры - не настаивать на букве, на правиле, а жить "по жизни", вмещая парадоксы в свою ткань безо всякой, так сказать, культурной шизофрении. Это звучит очень релятивистски, почти постмодернистски, но такая традиция несёт в себе не только гибкость, высокую приспособляемость к обстоятельствам, но и противостояние идее гражданского общества, которое покоится на незыблемости писаного закона и на его неукоснительном соблюдении, притом вне зависимости от пресловутых обстоятельств.

"Жизнь с парадоксами" таит ещё одну опасность: культура оказывается чрезмерно открытой для всё новых и новых противоречий, поскольку она умеет не решать их, а вмещать или дожидаться, пока они не разрешатся как бы сами собою. Среди перечисленных выше парадоксов есть немало таких, которые можно назвать "дурной традицией". Сегодняшняя наша жизнь особенно богата парадоксами, и некоторые из них могут окостенеть в нашей культуре, превратиться в традиции, в том числе и "дурные".

Федерализм - не исключение. Он развивается в нашей стране на удивление быстро, но крайне неравномерно - как во времени (рывками), так и по территории России. Здесь тоже можно сформулировать несколько парадоксов. Дай бог, если их разрешит сама жизнь. Но не менее вероятно, что они как бы застрянут в нашем федерализме, превратятся в традиции.

Новая российская конституция полна заверений в том, что все субъекты федерации равны в отношениях друг с другом и с федеральными властями. Тем не менее в ней присутствуют странные, на первый взгляд, обоснования насчёт республик, которые даже в тех статьях, где права всех субъектов описаны как равные, постоянно упоминаются особняком. Хуже того, в практике федеральных отношений уже сложилась прочная традиция давать республикам привилегии, порою весьма существенные. Это вызывает все большее недовольство властей и общественности "русских" областей и краев. Принято считать, что подобные привилегии - неизбежная плата федерации "капризным" автономиям, чтобы инерция распада СССР не увлекла их за пределы России.

Однако эти привилегии отражают кое-что более существенное. Политическая жизнь в автономиях и вправду зашла гораздо дальше, чем в областях и краях. Можно сказать, что автономии первыми пробили брешь в стене унитаризма, первыми вырвались на простор настоящего, а не декоративного, федерализма. Так что особое положение республик во многом заслужено ими самими. Плохо только, что их руководство пытается как бы увековечить зги привилегии, и если растут права областей, то лидеры республик стремятся повысить свои права еще сильнее. Похоже, будто они пытаются заблокировать ту самую брешь, через которую они пришли к реальному федерализму.

Российская Федерация состоит из 89 равноправных субъектов. Тем не менее 9 субъектов входят в 7 других. Это т.н. автономные округа. Еще три года назад матрешек было больше, но в 1993 г. Чукотский округ вышел из Магаданской области (та была слишком слаба по своему потенциалу), а Еврейская автономная область - из Хабаровского края (она была "на полпальца" выше округов по статусу). Все это напоминает сумасшедший дом, куда укрылся от призыва гашековский Швейк и где один из пациентов утверждал, что внутри земного шара находится еще один, который по диаметру больше первого. Конституционная комиссия, заседавшая летом 1993 года, так и не смогла решить этот парадокс, и Конституция РФ, принятая в 1993 г., стыдливо обходит проблему с помощью ст. 66, часть 4, в которой она оставляет решение за самими участниками противоречия - округами и областями, которые их вмещают.

В ряде случаев, когда округ несопоставимо слабее, чем вмещающая область, он несколько тяготится своей независимостью, так как она ко многому обязывает, в т.ч. и по финансовой линии (два бурятских округа, Корякский, Коми-Пермяцкий); здесь взаимоотношения округа и вмещающей области не составляют проблемы. Однако в некоторых округах, даже малонаселенных, появились надежды на открытие крупных месторождений нефти и газа (Ненецкий, Эвенкийский), и сразу начались трения между властями этих округов, Архангельской области и Красноярского края. В прошлом году к ним добавился Таймырский округ. Его власти требуют, чтобы в его территорию был включен анклав Норильска, который был вырезан из неё в 1943 году специально ради того, чтобы добыча медно-никелевых руд не мешала традиционному образу жизни северных народов; сегодня Норильский комбинат - едва ли не самое крупное в России (по прибыли) предприятие, и власти округа могли бы получать с него огромные налоги.