Российский федерализм: парадоксы, противоречия, предрассудки

Следовательно, субъекты Российской Федерации отличаются друг от друга по размерам в десятки и даже сотни раз, однако обладают при этом равными правами, равным статусом. Примерно одинаковым спектром государственных учреждений, а их представители в Совете) Федерации -- равными голосами с представителями любого другого субъекта федерации.

Нужда в ревизии АТД, казалось бы, налицо. Мировой опыт говорит в пользу такой ревизии. Многие страны прошли через нее за последнюю четверть века - ФРГ, например, Франция, Великобритания. Однако нельзя не видеть разительных различий в этапах национального развития между Россией и этими странами. Последние готовились к реформированию очень долго, тщательно взвешивали плюсы и минусы и приступали к практическому воплощению своих приготовлений только в тот момент, когда становилось очевидным, что плюсов будет гораздо больше. Главное же, они выбирали для этого как можно более спокойный период. Надо ли напоминать, насколько неспокойный период своей истории мы сейчас переживаем. Поэтому риск, неизбежно связанный с перекройкой АТД, да еще в условиях закрепления в АТД национального признака, окажется у нас очень велик и добавит нам нестабильности, Более того, даже обсуждение этой проблематики, пусть в чисто академическом духе, наверняка спровоцирует обострение пресловутого национального вопроса.

Так и хочется спросить у сторонников "губернизации": неужели у нас нет более неотложных задач, чем перекройка АТД? Да, ревизия АТД необходима и кажется неизбежной, но настало ли время браться за нее? Мне кажется, не настало и не настанет в перспективе ближайшей четверти века.

У этой проблемы есть еще одна сторона, на которую в свое время обратил внимание московский географ А.В.Новиков. В принципе АТД предназначено только для пространственной организации деятельности государственных органов и ни для чего более. Если такое АТД расходится с реальным районированием общества, то это нестрашно. Более того, судя по американскому опыту, это может оказаться даже полезным для становления демократии. Границы штатов в США на 80 своей длины - это прямые линии, и заведомо очевидно, что они неспособны отражать реальную территориальную организацию общества. На взгляд европейца они выглядят просто нелепыми по своему "формальному подходу". Однако в Америке почти вовсе нет настроений насчет перекройки административных границ (за исключением нескольких сочинений географов). Здесь широко принято думать, что резкое несовпадение административного деления с общественным районированием - это еще одно орудие разгосударствления общества, дополнительное препятствие для государства влезать в общественную жизнь слишком глубоко. Получается, что чем сильнее АТД расходится с реальным размещением общества в пространстве - тем лучше для общества, тем яснее государство понимает свою достаточно ограниченную роль в общественной жизни, тем четче оно ощущает пределы своих полномочий.

Так что ревизию российского АТД можно признать серьезной проблемой, но отнюдь не насущной, - по крайней мере не настолько, чтобы ради ee решения идти на риск дестабилизации общественной жизни.

Однако есть в этой проблематике один аспект, который выглядит проблемой именно насущной, - из тех проблем, которые как бы сами себя решают, сколько бы общество ни упиралось. Это т.н. проблема округов, или, говоря по-другому, "проблема матрешки". Суть ее в том, что восемь из субъектов федерации территориально входят в шесть других - Ненецкий округ в Архангельскую область, Коми-Пермяцкий в Пермскую, Агинский в Иркутскую, Усть-Ордынский в Читинскую, а в Тюменскую область и Красноярский край - даже по два округа (в первую Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий, во второй Таймырский и Эвенкийский).

Странность этой ситуации в том, что округа имеют тот же статус, что и вмещающие их края или области. Конституция РФ не только не проясняет ситуацию, но прямо говорит в статье 69, что распутывание этой странности возлагается на сами субъекты, вовлеченные в нее. Конституционный суд, рассматривавший проблему по представлению тюменских округов, повторил эту идею.

Генезис этой проблемы - все та же большевистская национальная политика, в рамках которой одним из кардинальных решений виделось выделение каждой нации своего куска территории державы. Крупные по численности нации получили территории со статусом союзных республик, средние - автономных республик, мелкие - автономных областей. Но в СССР насчитывалось больше сотни национальных групп, и на всех, что называется, земли не напасешься. Поэтому громадное большинство таких групп осталось без своих административных территорий.

Исключение было сделано для мельчайших народов Севера, которые из-за своей отсталости нуждались в особой опеке государства. Для них-то и были созданы национальные округа. Поскольку же речь шла об очень малых размерах населения, рассеянного к тому же на громадных просторах Севера, такие округа было решено частично подчинить области или краю, которые либо вмещали такие округа, либо соседствовали с ними непосредственно. Как писал представитель президента в Тюменской области Г.А.Щербаков, вмещающие области имели в округах три канала для действенного влияния: партийные органы (округ подчинялся первому секретарю обкома), плановые органы (единый план на область, включая округа) и бюджет (единый бюджет, перераспределение его в округа из области).

Такое решение выглядело вполне разумным (особенно в сравнении с генеральной идеей решать национальный вопрос с помощью федерализма). На территории округов устанавливался особый режим хозяйствования, им шли громадные субсидии, коренные народы были взяты под внимательную опеку государства. Увы, опека эта оказалась слишком навязчивой, идеологизированной, и в результате северные народы оказались к 90-м годам в ужасном положении, буквально на грани вымирания. Все это так, но саму идею национальных округов как территориальных зон охраны малых народов нельзя не признать здравой и потенциально плодотворной.

За советский период судьба национальных округов сложилась по-разному. Корякский, Ненецкий, Коми-Пермяцкий и бурятские округа оказались на обочине развития. Однако в Таймырском округе и в тюменских округах развернулась широкомасштабная добыча полезных ископаемых, сюда въехали сотни тысяч людей со всех концов СССР, притом приезжих из-за пределов РСФСР оказалось так много, что местные жители в шутку зовут один округ Хохло-Мансийским, а другой - Ямало-Донецким. В результате доля коренного населения упала до считанных процентов, и смысл существования округов оказался под вопросом.

В Таймырском округе проблему решили просто: ареал добычи медно-никелевых руд вокруг Норильска вырезали из территории округа и этот эксклав формально включили в состав г. Красноярск, остальная же территория округа осталась в прежнем своем состоянии. Сегодня Норильский комбинат - крупнейшее в России единичное промышленное предприятие по стоимости производимой продукции.

Однако в тюменских округах такой простой способ оказался неприменим. Здесь речь шла о добыче нефти и природного газа, которая по чисто технологическим причинам сильно рассеяна по обширной территории, так что вырезать ее из территории округов было практически невозможно. Между тем оба округа вмещают сейчас по миллиону жителей, они дают львиную долю экспорта России, в них сосредоточена собственность могущественнейших хозяйственных организаций, прежде всего Газпрома. Поэтому подчиненное положение округов относительно области или края все меньше отражает реальность - тем более что об охране жизни малых северных народов вспоминают все меньше.

С другой стороны, тюменские или красноярские округа по-прежнему остаются зоной пионерного освоения. Климат крайне суров, и социальная сфера сужена до предела, притом не только сознательно, через вынос многих служб в освоенные части области, но я стихийно, потому что такие тяжелые условия имеет смысл выносить только за хорошее вознаграждение, а что есть лишь в "градообразующих" отраслях, а не обслуживающих. Поэтому социальная жизнь округов как бы ущербна, ей не хватает полноты спектра, типичной для освоенных частей страны, и освоенная часть области или края служит округам жизненно необходимой базой.