Невоенные рычаги внешней политики России. Региональные и глобальные механизмы

В целом, несмотря на скромные результаты ВТС со странами НАТО, перезагрузка отношений Россия – НАТО, начавшаяся в сентябре 2009 г. и продолжающаяся в настоящее время, внушает определенный оптимизм, свидетельством чему является первая в истории Совета Россия – НАТО презентация директора ФСВТС России М. Дмитриева по вопросам возможных направлений практического сотрудничества в сфере ВТС [174] . Более того, появились предпосылки для развития ВТС не только со странами, входящими в НАТО, но и с организациями, непосредственно входящими в ее структуру.

И хотя конкретных практических результатов по этим темам пока нет, сам факт их обсуждения имеет большое позитивное значение. При развитии ВТС с НАТО у России потенциально появится возможность расширить свое присутствие на рынках стран Центральной и Восточной и, отчасти, Западной Европы. Сохранение части восточноевропейских рынков за счет модернизации ВВТ советского и российского производства, находящегося у некоторых стран НАТО, в свою очередь создаст дополнительные возможности по расширению доступа России к отдельным современным военным технологиям путем как их покупки, так и проведения совместных НИОКР.

Среди потенциально новых форм ВТС с НАТО не только расширение возможностей по транзиту в Афганистан, но и возможные военные поставки и обслуживание военной техники советского и российского производства для афганской армии, включая выполнение Россией контрактов на обслуживание вертолетов и обучение кадров для афганской армии [175] .

Сдерживающими моментами в расширении сотрудничества России со странами НАТО в области ВТС по всем перечисленным направлением могут быть сугубо отечественные проблемы, связанные с падением качества производимых вооружений и одновременным ростом цен на них, а также с нарастающим технологическим отставанием российских ВВТ от мирового уровня.

10.4. формирование национальной системы контроля как поиск оптимального баланса между достижением политических и коммерческих выгод

В бывшем СССР в условиях административно-командной экономики существовала эффективная государственная система контроля за экспортом вооружений со стороны исполнительной власти для предотвращения ущерба военно-экономическому потенциалу и военно-политическим интересам СССР. Она опиралась на целый ряд постановлений и других актов правительства, в которых учитывались международные обязательства бывшего СССР. Отличительной чертой данной системы была полная монополия государства во внешнеэкономической деятельности, а также строгая секретность принимаемых решений.

Помимо централизованной экономики, важнейшей причиной высокой эффективности системы контроля за экспортом вооружений в эти годы было то, что СССР, как известно, осуществлял поставки оружия прежде всего по политическим и идеологическим соображениям, весьма часто на бартерной, а нередко и на безвозмездной основе, поскольку в качестве сверхдержавы пытался противостоять США во всех регионах земного шара. Свою лепту (положительную в смысле эффективности национальной системы экспортного контроля) вносил фактор относительной международной экономической изоляции СССР.

В связи с дезинтеграцией СССР созданная в нем система контроля за экспортом вооружений фактически прекратила свое существование. Одновременно начался переход от административно-командной экономики к рыночной, а в международном плане – от изоляционистской модели экономики к широкомасштабной интеграции в международное экономическое пространство. С распадом СССР произошла деидеологизация всего постсоветского пространства. В совокупности эти факторы не могли не сказаться на организации процесса торговли оружием и контроля за ним со стороны исполнительной власти.

В России началась продолжающаяся и по сей день острая борьба между различными субъектами ВТС за право торговать оружием, с одной стороны, и контролировать ее – с другой. Эта борьба и предопределяет отсутствие в данных вопросах общенационального консенсуса, а также непрерывные изменения, происходящие в российской системе ВТС, порой вызывающие обоснованное недоумение как в зарубежных, так и в отечественных политических и общественных кругах. Однако на самом деле такая ситуация объективна и отражает переходный характер того исторического периода, который переживает сейчас Россия.

Формирование национальной системы экспортного контроля в России проходило весьма болезненно и в условиях жесткой борьбы между различными группировками в Правительстве РФ, прежде всего между сторонниками строгой государственной монополии на торговлю оружием и теми, кто выступал за максимально либеральный режим в данной области и предоставление широких прав самим производителям, хотя и при сохранении государственной системы экспортного контроля. Носителями первой концепции традиционно выступали МИД, СВР, Минобороны, а второй – сами оборонные заводы и бывший Госкомоборонпром, претендующий на то, чтобы представлять интересы оборонных заводов в правительстве (что, впрочем, не всегда находило поддержку самих заводов). В государственно-экономическом плане эта борьба отражает поиск оптимального и весьма деликатного баланса между свободными «правилами игры» рыночной экономики и жесткими правилами экспортного контроля со стороны исполнительных органов власти; в государственно-политическом плане – поиск иного баланса, не менее деликатного, между государственной политикой в сфере торговли оружием и чисто экономическими или коммерческими интересами страны.

Можно выделить несколько этапов формирования национальной системы экспортного контроля в России.

Первый этап (1991–1994) прошел под знаком обвальной либерализации данной системы. В бывшем СССР приоритет в этой сфере всегда отдавался политическим соображениям в ущерб коммерческим. На протяжении десятилетий советский ВПК получал гарантированную оплату за производимое оружие от государства, а значительная часть боевой техники, не поступившая на вооружение Советской армии, продавалась на льготных условиях или дарились некоторым дружественным режимам в качестве «платы» за политическое влияние. Исключение составляли, пожалуй, поставки Ираку и Ливии, дававшие более или менее твердые валютные поступления, но задолженность и этих стран неуклонно росла.

Примерно с 1990 г. начался период «рыночного романтизма», когда были предприняты первые попытки перевести ВТС на коммерческую основу, предоставив максимальную свободу производителям. Еще при М. Горбачеве в качестве приоритетного был выдвинут принцип «продавать всем, кто платит», за исключением тех стран, на которые распространяются санкции ООН или которые занимали явно недружественную по отношению к СССР позицию. Однако вскоре выяснилось, что лозунг «наличные – в год поставки», да еще в условиях кризиса военной промышленности, ее неготовности к конкуренции и отсутствия опыта серьезной работы на новых рынках, оказался несостоятельным. Валютные доходы от продажи оружия резко упали. Ставка на валютные поступления от экспорта оружия в целом как источника для финансирования конверсии себя не оправдала. Вместе с тем была существенно ослаблена государственная монополия на торговлю оружием.

Второй этап формирования национальной системы экспортного контроля в России (1994–1998) был связан с попытками властей восстановить элементы государственной монополии на торговлю оружием, ввести централизованный контроль и перейти к политике государственного протекционизма в этой сфере.

Глубокое реформирование системы ВТС началось на третьем этапе , в 1998 г., когда был принят федеральный закон о ВТС. К концу 2000 г. была сформирована государственная система управления ВТС с абсолютным доминированием в ней президентской вертикали. Этот порядок сохраняется и по настоящее время.

Проходящий в настоящее время этап реформирования системы ВТС начался с 2007 г., когда Президентом России были приняты решения о введении ограничений на внешнеэкономическую деятельность для субъектов ВТС, имевших право поставлять «финальную» ПВН [176] , и о формировании нового облика ОПК, способного обеспечить внутренние потребности в современных видах вооружений и восстановить свои позиции на внешнем рынке. Ставка делается на новую кооперацию оборонных предприятий в форме государственной корпорации, созданной в конце 2007 г. федеральным законом [177] , – ГК «Ростехнологии». В августе 2008 г. в качестве имущественного взноса в данную госкорпорацию были переданы активы 340 организаций ВПК [178] , что составляет почти четверть всего комплекса.