Невоенные рычаги внешней политики России. Региональные и глобальные механизмы

• газовые компании («Газпром», «Новатек»);

• промышленные («РУСАЛ», «Русэнерго»);

• и другие, менее релевантные для изучения политики в области газа.

Политика государства может не совпадать с интересами частной компании, поскольку преследует цели усиления политического влияния и, как правило, не определяется коммерческой выгодой, хотя государство заинтересовано в наполнении своего бюджета за счет успешной работы национальных компаний.

Интересы же частной компании в основном сосредоточены на максимизации выручки и расширении бизнеса. При этом политика государства рассматривается как один из рисков, который влияет на принцип непрерывной деятельности компании. В отношении планирования коммерческой деятельности политические риски создают условия неопределенности и непредсказуемости для дальнейшего развития бизнеса. С точки зрения компании, политический риск связан с возможными изменениями в курсе правительства, переменами в приоритетных направлениях его деятельности.

«Газпром» в своей стратегии, в целом коммерческой, нацелен в основном на коммерческие и имиджевые результаты и пытается исправить ранее осуществляемую политику газификации страны на политику внутренней диверсификации. Актуальность внутренней диверсификации оправдана необходимостью обеспечения экспортных обязательств, а также сохранения позиций «Газпрома» на мировых рынках газа. В его стратегии наблюдается логическая цепочка: политика диверсификации на внутреннем рынке, снижение объемов сжигания попутного газа, политика укрепления ресурсной базы. Данная стратегия не противоречит целям российской внешней политики, поскольку успешное использование экспорта газа как ее рычага может быть обусловлено лишь эффективной работой всей газовой отрасли России [181] .

В результате зависимости «Газпрома» от государства стратегия компании вынуждена учитывать не только узкие коммерческие цели, но и государственные интересы, а потому включает как экономически целесообразные проекты, направленные на получение экономической ренты, так и проекты, которые были навязаны ему государством. Примером таких проектов является так называемая Восточная программа. Она хорошо вписывается в общий контекст стратегии государства, преследующего цель снижения зависимости от европейского рынка, но не обязательно соответствует взглядам самого «Газпрома», рассматривающего именно европейский рынок как основной.

Главным приоритетом политики РФ в сфере международных экономических отношений является «содействие развитию национальной экономики в условиях глобализации посредством обеспечения равноправных позиций страны и российского бизнеса в системе мирохозяйственных связей» [182] . Достижение этой цели возможно в условиях интеграции России в мировое экономическое пространство «с учетом необходимости обеспечения экономической, энергетической и продовольственной безопасности страны» [183] . Более конкретные приоритеты внешней и внешнеэкономической политики описаны в проекте программы эффективного использования на системной основе внешнеполитических факторов в целях долгосрочного развития Российской Федерации» [184] , подготовленной в феврале 2010 г. МИДом России. В данном документе подробно прописано, как внешняя политика будет содействовать развитию отношений в энергетическом секторе, а также как российские энергетики и газовики будут способствовать продвижению государственных интересов в мире.

В проекте программы закреплено стремление государства к поддержке российских компаний за рубежом и выходу российских регионов на международный рынок.

Во внешней политике обширные запасы природного газа рассматриваются как естественное конкурентное преимущество, которое страна намерена использовать для выстраивания отношений внутри СНГ. Кроме того, Россия выступает инициатором в создании механизмов, которые помогут координировать действия стран – производителей газа по примеру ОПЕК.

В проекте программы отмечается, что зарубежные проекты компаний (в первую очередь «Газпрома») будут поддержаны политически только в том случае, если отвечают национальным интересам государства.

МИД России четко прописывает те механизмы, которые будут использованы в дальнейшем выстраивании отношений с Европой. В целом для укрепления своих позиций в ЕС Россия выделила в приоритет отношения с Германией, Францией, Италией и Нидерландами.

Страны Центральной и Восточной Европы не рассматриваются как привлекательные рынки сбыта газа. Они представляют интерес с точки зрения лишь транспортных мощностей. По их территориям строятся (планируется строительство) газопроводы, кроме того, в этом регионе планируется расширить присутствие газодобывающих компаний.

Особое внимание во внешней политике России уделяется транзитным странам СНГ. В отношениях с Украиной стоит задача обеспечить участие России в газотранспортной системе Украины.

Из документа также видно, что из-за сложностей вокруг транзита газа по территориям стран СНГ и непредсказуемой эволюции европейского энергетического законодательства Россия ищет пути к диверсификации экспортных потоков. Поэтому вопросы газовой политики рассматриваются в контексте развития отношений со странами Азиатско-Тихоокеанского региона (АТР), но особый акцент делается на страны ШОС и Индию.

Отношения в газовой отрасли со странами АТР находятся на стадии переговоров и деклараций, поскольку на данный момент отсутствует реальная инфраструктура такого сотрудничества. Поэтому развитие газовой отрасли в этом направлении вписывается в общий контекст развития районов Сибири и Дальнего Востока. Следует учесть также и тот факт, что процесс диверсификации экспорта проходит медленно из-за капиталоемкости новых инфраструктурных проектов. Поэтому европейское направление энергетической политики России остается наиболее реалистичным приоритетом в ближайшей перспективе [185] .

Программа является техническим документом, детально и прагматично прописывающим приоритеты внешней политики страны. Вместе с тем планы и перспективы по некоторым пунктам сформулированы, скорее, коммерчески, чем политически, что свидетельствует, как минимум, о влиянии «Газпрома» на целеполагание государства. Практика свидетельствует, что сложился определенный институт [186] внешней газовой политики России, который представляет клубок отношений «Газпрома» и государства и в котором не всегда понятно, какие интересы стоят за определенными ситуациями и поведением игроков.

11.2. Отношения принципал – агент в газовой политике

Если связать теорию агентств с решением вопроса субъектности международных отношений, то принципал – это субъект международных отношений. Он выбирает и «нанимает» того агента, который необходим ему для решения конкретных задач. Принципал имеет полную самостоятельность в принятии решений и руководствуется своими интересами и потребностями. Принципал ожидает от агента выполнения порученного ему задания в оговоренных рамках и имеет четкое представление о том, что должно быть получено в результате.

Действия агента ограничены условиями контракта, который он заключил с принципалом. При этом агент может иметь собственные интересы в решаемой задаче, которые могут не совпадать с ожиданиями принципала.

Рассмотрим три ситуации во внешней политике России, где тесно взаимодействовали как само государство в лице своих исполнительных органов, так и «Газпром».

11.2.1. Ситуация 1: Принципал (государство) – агент («Газпром»)

Это ситуация, в которой государство «нанимает» ОАО «Газпром» для достижения целей как во внутренней, так и во внешней политике.

Заявленной целью российской внешней политики (политики принципала) на европейском направлении является «создание по-настоящему открытой, демократической системы общерегиональной коллективной безопасности и сотрудничества» [187] , при этом развитие отношений со странами СНГ является приоритетным. Россия выстраивает «дружественные отношения с каждым из государств – участников СНГ на основе равноправия, взаимной выгоды, уважения и учета интересов друг друга. С государствами, которые проявляют готовность к этому, развиваются отношения стратегического партнерства и союзничества» [188] . Принципал также говорит о том, что Союзное государство между Россией и Белоруссией будет строиться на рыночных принципах в процессе формирования единого экономического пространства (ЕЭП). Россия будет «активно работать в рамках ЕврАзЭС с Белоруссией и Казахстаном над созданием Таможенного союза и ЕЭП, содействовать подключению к этой работе других государств – членов ЕврАзЭС» [189] .