Российский федерализм: парадоксы, противоречия, предрассудки

Губернаторское лобби лукавило здесь как минимум дважды. Во-первых, губернаторы вовсе не "верные слуги Президента"; немалая их доля была в скрытой оппозиции Президенту в поворотные моменты нашей новейшей истории. Главное же в том, что после 1996 года, когда все без исключения губернаторы стали выборными, они могут остаться "президентскими слугами" только в силу личной унии их с Б. Ельциным, который и вправду пользуется в губернаторской среде большим почтением. Во-вторых, как уже говорилось выше, полнота власти одного из уровней вообще не предусмотрена российской Конституцией, которая настаивает на разделении властей, в том числе и вертикальном, т.е. между федерацией, субъектом федерации, местным самоуправлением. Так что Президент просто не имел полномочий для такой передачи федеральных служащих и федерального имущества властям региона, которая привела бы к тому, что федеральный уровень оказался бы отрезанным от своих полномочий в регионах, превращающихся в удельные княжества.

Тем не менее сама идея "единоначалия" в регионе очень популярна даже среди московских политиков, в том числе и кремлевских. Все эти попытки губернаторского лобби прихватить что-то из федеральных полномочий или собственности воспринимаются в Москве если не с сочувствием, то с полным пониманием. Так что нам придется еще долго жить с этим парадоксом - если только выборы губернаторов не окажутся лекарством от подобных заблуждений.

Для многих россиян федерализация - это ослабление могучего государства, как, впрочем, и весь процесс разгосударствления, включающий и приватизацию, и демократизацию. Это очень стойкий предрассудок, сильно осложняющий демократизацию страны. Он питается древними традициями, восходящими к Московскому царству, которое устояло и расширилось только благодаря-де своей централизованности и мощи. За этим стоит и привычка жить в тоталитарной стране, и привычный страх перед всемогущей властью, который становится настолько неотъемлемой частью бытия, что его исчезновение может вызвать стресс. За этим и неверие в способность самостоятельно руководить своей повседневной общественной жизнью, и вера в то, что только сильная центральная власть способна укротить лихоимство и произвол местных начальников. Представление о государстве у большинства из нас, можно сказать, шумерское, и лишение государства любых (даже палаческих) функций воспринимается как утрата им важных символов власти.

В западных сочинениях о российском федерализме подобных предрассудков не встретишь. Не только специалистам, но и публицистам на Западе давно (наверное, со школы) очевидно, что федерализм есть весьма эффективный способ сплочения государства. Если оно большое, если его части сильно отличаются друг от друга и готовы конфликтовать друг с другом, нет ничего лучше, как учредить в нем федерализм. Федерализм даст каждой части требуемую самостоятельность ("сколько сможет проглотить"), и у нее исчезнут стимулы к выходу из страны - за исключением, конечно, честолюбия региональных руководителей, которым хотелось бы покрасоваться в ООН и разъезжать по заграницам под своим государственным флагом. Важно лишь, чтобы эта самостоятельность была достаточно широкой и чтобы каждая часть выигрывала от пребывания в федерации с помощью объединенных вооруженных сил (они заведомо больше, чем у одной части), единого крупного экономического пространства, совместной дипломатии или другиx вещей.

Увы, эти идеи из разряда азов еще не овладели, так сказать, массами в нашей стране. Подозрительность к федерализации не меньше, чем к приватизации или демократизации (как говорит президент Белоруссии А. Лукашенкo, - "российская дерьмократия"). Даже у тех, кто пишет о федерализме в сугубо научном стиле, нередко чувствуется эта затаенная озабоченность, - а не слишком ли все это рискованно?

Нет, не слишком. Слишком рискованно было бы оставаться унитарной страной накануне нового тысячелетия, перед лицом вызова, который брошен России историей. Для такой гигантской и разнообразной страны, как наша, для такой сложной территориальной структуры федерализм уже не роскошь, а императив - неизбежная форма существования.

Есть у журналистов такая привычка - именовать правительство США "Вашингтоном", правительство России "Москвой", правительство Франции "Парижем" и т.п. Эта метафора давно стала привычной, и никому не придет в голову подумать, будто речь идет о конкретных городах, - скажем, о Лужкове, а не о Ельцине. Столь же ясно и то, что речь при этом не идет о французах или о русских вообще - нет, речь идет только о властях.

С той же метафоричностью журналисты принялись писать и о региональных проблемах России, но тут быстро и незаметно произошла сыгранная и крайне опасная подмена. Слова "регионы", "области" или "города" стали применяться как обозначения властей соответствующих уровней, однако при этом как бы само собой разумелось, что речь идет о самих регионах или городах как таковых. Сплошь и рядом наталкиваешься в прессе на сообщения о неких шагах местной администрации, о ее демаршах против федеральных властей, которые подаются так, словно речь идет не о чиновниках, а обо всем регионе, о его общественности в целом. "Регионы решительно выступили против...", "регионам далеко не безразлично...", "у регионов свои интересы..." - в каждом случае речь идет о протестах или интересах именно руководителей субъектов или городов, а читается это так, словно "решительно против" выступили все жители регионов.

Подобная подмена весьма опасна. Она подпитывает миф о том, будто региональные руководители располагают всей полнотой власти в регионе, будто только они представляют здесь государственную власть. Самое досадное для дела федерализма заблуждение состоит в том, что такая подмена позволяет культивировать мнение, будто в отношениях с федеральными властями поведение властей региональных адекватно отражает мнение самих граждан региона, как бы замещает его.

Метафора есть метафора, нелепо запрещать ее употребление. Но благо бы она воспринималась как метафора - так нет же, слово "регионы" постоянно истолковывают в буквальном смысле и видят за ним не только власти регионов, которых эта метафора и обозначает, а весь "региональный народ".

Не стоит смотреть на это как на пустяк, как на некий пуризм и придирки. Эта подмена была бы невозможна, если бы не отражала глубинных общественных предрассудков - покорности властям, "притерпелости", как сказал бы Е.Евтушенко, готовности видеть в своем губернаторе "отца родного" и т.п. Хуже того - она не только отражает эти предрассудки, но и питает их. Заодно она сеет немало серьезных недоразумений в политической жизни России.

Типичнейший пример - проблема федеральных налогов. Год за годом муссируются заявления отдельных региональных руководителей насчет того, что регион слишком много платит в Центр или получает из него меньше, чем отдает, что власти региона отказываются платить в федеральный бюджет и т.п. Стало и в самом деле привычным думать, будто это регионы платят налоги в федеральный бюджет, а не граждане и не организации, расположенные на территории региона.

Действительно. В мире есть страны, где налоговая система построена именно так: власти субъекта федерации собирают налоги всех типов, а потом определенную часть передают в "общий котел", на нужды федерации. Здесь вполне уместно говорить, что "регионы платят налоги". Однако у нас все построено совершенно иначе. Налоги всех видов собирают федеральные ведомства и уже потом распределяют их по бюджетам.

Но дело даже не столько в этом, как в том, что по самой своей сути федеральные налоги устанавливаются не на регионы, а на физических лиц и на организации, притом, как правило, вне всякой зависимости от того, где налогоплательщик размещается. Федеральные налоги платят граждане России, а не граждане N-ской области. Эти граждане - не региональные данники России, а ее собственные жители, и это они сами делят свое налоговое бремя на две или три части. В силу этого региональные власти вообще не вправе вмешиваться в отношения между федерацией и ее гражданами.