Российский федерализм: парадоксы, противоречия, предрассудки

В чем особенно сильно расходятся предрассудки насчет федерализма внутри России и за ее пределами, так это в том, что именно питает федерализацию в нашей стране - давление снизу или желание центральных властей.

Для зарубежных исследователей или журналистов картина выглядит примерно так. В российских регионах нарастает возмущение общественности диктатом Москвы, регионы требуют дать им больше прав для руководства собственной жизнью. Однако центральные власти в Москве всеми силами стараются этих прав не дать - самим, мол, пригодятся; и вообще - кто же делится властью добровольно? Дело решает слабость центральных властей и глупость центральных руководителей. Поэтому главное внимание устремлено на те события политической жизни России, которые иллюстрируют эту отчаянную борьбу регионов за свои права и это отчаянное нежелание центральных властей такими правами поделиться. Излюбленные новости с фронтов подобных сражений - новый факт завоевания тем или иным регионом своих прав. Которое непременно воспринимается как очередное поражение Кремля или Белого дома. Именно в таком ракурсе смотрят обычно на восемь региональных ассоциаций, значение которых обычно сильно преувеличивают, видя в них грозные объединения субъектов для борьбы против всевластия Москвы.

Все это крайне далеко от реальности - "с точностью до наоборот". Федерализация в России развертывается сверху вниз, при пассивности региональной общественности. А иногда и при сопротивлении региональных лидеров.

Не проходит прежде всего главный довод . сторонников "федерализации снизу" ("кто же отдает власть добровольно?"). Нынешнее руководство страны и в самом деле добровольно отдает властные рычаги. Именно такой передачей власти является и общая демократизация жизни страны, и приватизация, в ходе которой государство рассталось с громадной собственностью, и деидеологизация, то есть расставание с монопольным "правом" государства диктовать гражданам, как им думать и о чем не думать. Таков уж был смысл всего затеянного - разгосударствить российскую жизнь, чтобы раскрепостить общественные силы и вывести страну из застоя. На этом фоне федерализация выглядит вполне логичным шагом, согласованным со всеми другими. Недаром же ее называют территориальной формой демократии.

Тем, кому такое объяснение покажется слишком высокопарным, стоит обратить внимание на две другие причины такого добровольного разгосударствления.

Во-первых, это крайняя слабость российской государственности на старте реформ. Центральная власть делилась рычагами, которыми сама была не в силах управлять. Лучшая тому иллюстрация - знаменитые слова Ельцина: "берите столько независимости, сколько сможете проглотить", сказанные в Уфе и Казани в 1990 году. Что он мог сказать другое в ту пору, когда вся страна была действительно встревожена ростом националистических настроений в автономиях? Цыкнуть на них, пригрозить санкциями или карами? А как их воплощать, если государственность лежит в руинах? История вскоре подтвердила, что у Б. Ельцина не было выбора: даже четыре года спустя, при заметно окрепшей российской государственности, федеральные власти ее смогли настоять на своем в Чечне.

Фраза же Ельцина сыграла огромную роль в стабилизации обстановки того времени. С ее помощью была перехвачена инициатива у националистических движений, ибо любые проклятия их лидеров в адрес Москвы становились бессмысленными, коль скоро Москва сама предлагала брать эту самую независимость в любых размерах (за исключением, разумеется, выхода из России - это подразумевалось как бы само собой).

Хотелось бы подчеркнуть, что по своему смыслу эта пресловутая фраза была строго федералистской. В самом деле, части страны должны располагать независимостью именно в той степени, в какой она им по силам, а все остальное должно быть передано федерации (оборона, права человека, эмиссия денег и т.п.). Я склонен считать, что именно с этой даты, с даты ельцинских речей в Уфе и Казани, можно вести отсчет истории подлинного федерализма в России.

Во-вторых, добровольная раздача полномочий сверху вниз означала, по мнению центральных властей, одновременную передачу региональным властям ответственности перед избирателями за соответствующие стороны общественной жизни страны. Тем самым у центральных властей оставалось меньше полномочий, но и меньше забот. К сожалению, для российского руководства, общественность и региональные власти плохо осознали эту механику, и долгое время (зачастую и сегодня) региональные власти при каждом удобном случае сваливали на Москву внутренние трудности региона.

Примечательны в этом свете слове А. Руцкого, сказанные им в 1996 году через несколько месяцев после того, как он стал курским губернатором. Как сообщала печать, он заявил, что раньше думал, что все беды в регионах проистекают из-за козней или глупости Москвы, теперь-де убедился на собственном опыте, что подавляюще большая часть региональных проблем должна решаться в самом регионе. Можно увидеть в этом политическое простодушие, можно увидеть особую честность, но нельзя не увидеть, что это стало для нового губернатора настоящим открытием.

Что касается давления снизу, то его практически не было и нет. Если говорить о региональной общественности. Были определенные усилия губернаторов, но они были направлены прежде всего на получение неких односторонних преимуществ именно для подведомственной области или республики. Трудно припомнить случай, когда губернатор ставил бы вопрос о правах субъектов федерации вообще, но не просто применительно к своему региону. Как сказал один немецкий классик по схожему поводу, это была борьба не за права, а за привилегии. И такую борьбу вряд ли можно назвать борьбой за федерализацию страны.

Более того, можно говорить о том, что многие губернаторы сопротивлялись федерализации. Многие из них, открыто или скрыто, были против выборности глав региональных администраций, и за то, чтобы их назначал Президент России. Это выглядит как отказ от собственной независимости. Но ларчик открывается просто. Таким губернаторам было гораздо проще поладить с Президентом, чем со своими избирателями, потому что придворным правилам и демонстрации лояльности Москве они научились давно, а искусством публичной политики не владели никогда.

Словом, многолетние наблюдения за ходом федерализации в России (притом как кремлевские, так и региональные наблюдения) привели меня к твердому убеждению, что этот процесс протекает прежде всего под давлением сверху - как, впрочем, это и бывает в России чаще всего, когда речь идет о крупных реформах.

Российская Федерация задумана как "столбчатая". Иными словами, на каждой пяди российской земли, по идее, имеются полномочия трёх уровней власти - уровня федерации, уровня субъекта федерации, уровня местного самоуправления (если принять концепцию не поселенного, а "площадного" его распространения). Каждый из уровней обладает своим кругом компетенции, каждый избирается гражданами отдельно, и в данном смысле эти уровни независимы. Они стоят тремя "столбами" на этой самой пяди земли, выполняют в интересах граждан различные функции, причем ни один из них не претендует на полноту власти.

Увы, конкретный ход федерализации России складывается совсем иначе. Власти субъектов федерации прилагали множество усилий, чтобы присвоить себе полноту власти в регионе. Прежде всего речь идет о губернаторах, которые постоянно говорили Президенту: "Борис Николаевич, мы Ваши верные слуги, так что если надо что-то сделать в области, то обращайтесь прямо к нам, мы всё сделаем; только вот расширьте наши полномочия, чтобы работа наша была эффективнее". Во второй половине 1994 года состоялись, по моему счету, три решительные попытки губернаторов внести в проекты указов Президента дополнительные пункты, согласно которым в руки губернаторов передавались либо надзор за федеральной собственностью в регионе, либо координация федеральных служб. Все эти попытки были пресечены, притом третья (при подготовке известного указа 1996 г.) - лишь по счастливой случайности, в самый последний момент.