Исполнительная власть как индикатор государственного управления

Во время президентства Эйзенхауэра, Никсона и Рейгана использовалась другая модель с более централизованной и иерархической организацией. При Никсоне доминирующими фигурами в аппарате Белого дома были руководитель персонала, советник по национальной безопасности и советник по внутренним делам, под контролем которых находился доступ к президенту как людей, так и идей. Буш также избрал централизованную модель, и при нем руководитель персонала Дж.Сунуну стал, по существу, единым управляющим всеми делами аппарата Белого дома. Централизованная модель обладает тем преимуществом, что она позволяет достичь максимальной согласованности в проведении политики. Вместе с тем она таит в себе реальную опасность создания полосы отчуждения вокруг президента, его изоляции от поступления объективной информации и оригинальных идей.

Аппарат Белого дома выполняет четыре основные функции. Часть сотрудников занята административными обязанностями. Вторая группа сотрудников обеспечивает координацию работы министерств. Третья группа отвечает за связь с Конгрессом. Она прослеживает прохождение президентских законопроектов по лабиринтам палат, организует встречи и беседы президента с лидерами Конгресса и в целом способствует реализации законодательных инициатив президента. Наконец, четвертая группа помощников заботится о защите политических интересов президента. Пресс-секретарь Белого дома отвечает за "рекламу" в средствах массовой информации президента и его политики в наиболее благоприятном свете. Эксперт по изучению общественного мнения внимательно следит за реакцией в стране на выступления и политические шаги президента, а помощник по политическим вопросам имеет постоянный контакт с ключевыми политическими группами и старается обеспечить их поддержку политики президента.

По мере умножения полномочий президента рос и аппарат Белого дома. Ф.Рузвельту требовалось лишь 45 помощников для того, чтобы успешно справляться с задачами вывода страны из кризиса тридцатых годов и обеспечения победы во Второй мировой войне. К 1975 году персонал Белого дома увеличился в 12 раз и достиг штата в 540 сотрудников. Растущее политическое влияние и бюрократизация аппарата Белого дома уже давно стали предметом критики как противниками, так и сторонниками президента. Противоречивость роли аппарата в осуществлении президентом его функций очевидна без помощи его сотрудников президент вообще не смог бы руководить органами ИВ, в то время как, преломляясь в призме действий аппарата, сама политика претерпевает отклонения и искажения. Поэтому для обуздания своеволия и отклоняющегося от их официального статуса поведения помощников высших должностных лиц необходимо повысить степень гласности, контроля и отчетности.

Бюро по управлению и бюджету было создано в 1970 году с целью объединения функций уже существовавшего Бюро по бюджету с функциями управления. Во-первых, Бюро изучает и корректирует заявки министерств и других правительственных органов по бюджету перед мет, как передать их в конгресс. Во-вторых, после принятия бюджета Конгрессом и открытия финансирования Бюро контролирует выдачу средств и их использование соответствующими ведомствами. В осуществлении бюджетной функции бюро может в первом случае урезать или вообще отклонить заявки ведомств, во втором ограничивать или откладывать выдачу средств, уже предусмотренных бюджетом.

Управленческие функции Бюро включают в себя утверждение штатов министерств, принятие мер по повышению эффективности их работы, сбор и анализ финансовых отчетов ведомств, осуществление права президента реорганизовывать федеральные исполнительные органы. Поскольку директора Бюро действуют достаточно авторитарно, диктуя ведомствам свои решения, Бюро по управлению и бюджету стало одним из самых могущественных и нелюбимых в правительстве центральных агентств.

Совет национальной безопасности (СНБ) был создан в 1947 году в качестве совещательного органа при президенте с целью координации работы внешнеполитических органов. В состав СНБ входят президент, вице-президент, директор ЦРУ, начальник (председатель) Объединенного комитета начальников штабов, госсекретарь, министр обороны и советник президента по национальной безопасности, который руководит аппаратом СНБ и председательствует на его заседаниях. По замыслу, предназначением СНБ было представление возможности его членам возможности заранее знакомиться с планами всех внешнеполитических органов с тем, чтобы согласовывать и проводить единую внешнюю политику, но на практике СНБ превратился в центр противостояния и конфликтов. Между советником президента по национальной безопасности и главами основных внешнеполитических органов - государственного департамента, министерства обороны и ЦРУ. Многие советники по национальной безопасности наделяли себя функциями и полномочиями фактических заместителей президента по внешней политике, чем нередко вызывали открытое недовольство госсекретаря и министра обороны.

Кабинет Президента состоит из секретарей - глав 14 исполнительных департаментов, а также других официальных лиц, введенных президентом в кабинет. Члены кабинета (министры) назначаются президентом и утверждаются Сенатом (С. 85). В состав так называемого внутреннего кабинета входят главы наиболее престижных министерств; они имеют более свободный доступ к президенту, чем члены "внешнего кабинета".

Внутренний кабинет Внешний кабинет

Госсекретарь Министр внутренних дел

Министр обороны Министр сельского хозяйства

Министр финансов Министр торговли

Министр юстиции Министр труда

Министр здравоохранения

Министр жилищного и

коммунального строительства

Министр транспорта

Министр энергетики

Министр образования

Министр по делам ветеранов

Роль кабинета (департаментов) определена Конституцией в качестве консультативного органа при президенте. В Конституции правительству посвящены всего две строчки: президент "может требовать от руководителей каждого исполнительного департамента письменного мнения по любому вопросу, относящемуся к его компетенции" (ст. II, разд. 2). Но фактически он меньше всего соответствует этому предназначению. Спецификой правительства США является то, что кабинет министров практически не функционирует в качестве коллективного органа и каждое министерство работает самостоятельно. Сферы ответственности министров настолько различны, что их вообще крайне редко собирают для совместного решения государственных дел. Примечательно, что среди многочисленных правительственных зданий в центре Вашингтона нет дома кабинета министров.

Совещательные и консультативные возможности кабинета ограничены и неоднородностью его персонального состава. Одни из министерств, включая, как правило, членов "внутреннего кабинета" - близкие соратники президента, активные руководители его избирательной кампании. Естественно, с ними у президента существуют вполне доверительные отношения. Другие же министры, возможно, никогда прежде не работали с президентом и познакомились с ним лично лишь после назначения в кабинет. Поэтому их контакты с президентом являются более официальными и формальными.

Особое место в системе органов госвласти принадлежит вице-президенту. В течение многих десятилетий вице-президенты неизменно находились как бы в тени президентов, занимая почетное, но не более того, положение на государственном Олимпе. Их функции сводились к председательствованию в Сенате и участию в официальных церемониях, в то время как влияние на политику президента оставалось незначительным. Единственным поворотом истории, когда вице-президент внезапно оказывался в центре политической жизни, были случаи досрочного освобождения должности президента. За всю историю США произошло 8 таких случаев: 3 президента умерли, 4 были убиты, 1 ушел в отставку. Тогда, согласно Конституции, вице-президенты становились президентами.

Однако с ростом ответственности и полномочий президентов их конституционные напарники стали играть более заметную роль. Такие вице-президенты, как Нельсон Рокфеллер (1975-1977гг.), Уолтер Мондейл (1977-1981гг.) и Джордж Буш (1987-1989) стали влиятельными членами кабинета и Совета национальной безопасности. Они активно содействовали президентам в осуществлении внешней и внутренней политики, были ближайшими политическими советниками. Канцелярия вице-президента - одна из наиболее многочисленных по составу агентств Исполнительной администрации президента.