Исполнительная власть как индикатор государственного управления

Другая вспомогательная функция, имеющая большое практическое значение, - оперативно-исполнительная. Она заключается в том, что органы ИВ обеспечивают реализацию правовых норм, содержащихся как в законах, так и в подзаконных актах, продолжают их нормативное регулирование в случаях, когда необходима их конкретизация. Центральным звеном правоприменительной деятельности является управленческое решение - властный индивидуальный акт, устный или письменный, адресованный определенному лицу и разрешающий конкретную проблему.

Юридическая функция - деятельность органов по применению административных, дисциплинарных, материальных и финансовых санкций к гражданам и работникам аппарата госуправления, совершившим правонарушения. Система таких юрисдикционных воздействий обеспечивает быстрое, простое, своевременное и эффективное наказание за нарушение общественного порядка, служебной дисциплины. Это функция обеспечивает эффективную охрану общественного порядка, более качественную и дисциплинированную работу аппарата госуправления, оперативную и надежную защиту прав и свобод человека.

Вопрос о функциях ИВ является ключевым в теории разделения властей и на переходном этапе современной Беларуси приобретает научную и практическую значимость в организации деятельности органов государственного управления.

Правительство как основной орган ИВ

Поскольку согласно многим конституциям ИВ принадлежит президенту совместно с правительством, то правительство такой же носитель власти, как и президент. В конституционных монархиях ИВ находится в руках правительства. Королевское правительство существует в дуалистических монархиях, оно создается и в абсолютных монархиях, где правительство призвано проводить в жизнь волю короля. Во многих президентских республиках Совет министров, хотя и существует, но действует по указаниям президента, который фактически (но не юридически) возглавляет его (например, в Египте, Перу). Аналогичной является ситуация в полупрезидентских республиках. Наконец, в ряде президентских республик (Бразилия, Мексика, США м др.) Совета министров как такового нет. А есть кабинет президента.

Чаще всего правительство носит официальное название совета или кабинета министров ( в Швеции оно оказывается госсоветом, в Швейцарии - федеральным советом, в России - правительством). Оно состоит из председателя правительства (чаще всего это премьер-министр, в Италии - председатель Совмина, в ФРГ - канцлер, в Норвегии - государственный министр, в некоторых мусульманских странах - визир и т.д.). СВ состав правительства могут входить министры без портфелей (должностные лица, не руководящие министерствами, но выполняющие отдельные поручения премьера и имеющие право решающего голоса на заседаниях правительства), государственные министры, т.е. руководители ведомств. В развивающихся странах нередко бывают министры координаторы или главные министры, курирующие группу родственных министерств (так было в Гвинее и Египте), и также министры, ведающие управлением отдельных крупных регионов страны (в Малави, Сьерра-Леоне и др.). Преобладают в составе правительства министры, руководящие отдельными сферами общественной жизни. Эти сферы выделяются в зависимости от традиций страны и иногда бывают необычными (например, по делам племенных вождей и обрядов).

Во многих развивающихся странах президент или партия, формирующие правительство, по конституции или в силу установившейся практики обеспечивают обязательное представительство в правительстве определенных географических районов страны (в Индии), религиозных общин (в Ливане), этнических групп (в Кении).

Положение и роль правительства в разных государствах неодинаковы. В странах, где имеет место влияние англосаксонской системы права, различаются правительство и кабинет. Правительство - это более широкий по составу орган, включающий министров, младших министров (заместителей министров), некоторых других должностных лиц. В Великобритании в его состав входят 70-80 (до 100) человек, меньше в Индии, Австралии, Канаде. Но оно не собирается на заседания (часть его действует иногда лишь как тайный совет) и не принимает решений. Подлинным правительством является кабинет, а еще чаще "внутренний кабинет" (более узкая часть кабинета). Кабинет составляется премьером, который включает туда видных деятелей своей партии, имеющих министерские портфели. Обычно это министры обороны, внутренних дел, финансов, иностранных дел и другие. Их примерно 18 человек, которые чаще всего заседают еженедельно, во "внутреннем кабинете" - 3-5 министров, он созывается чаще.

В странах неконтинентального права (Франции) различают Совет министров и Совет Кабинета. Первый из них - это министры, заседающие под председательством президента республики, второй - министры, собравшиеся под руководством премьера. На заседаниях Совета министров решаются наиболее важные дела, второй орган обсуждает оперативные вопросы и принимает по ним решения.

Наиболее многочисленными были правительства в социалистических странах, особенно - в СССР, его численность превышала сто человек. В других странах (например, в Болгарии, Румынии) в его состав в соответствии с занимаемыми постами входили руководители центральных профсоюзных, женских, молодежных организаций, объединений творческой интеллигенции. Собиралось на заседание также правительство сравнительно редко, а его заседания имели в основном парадный характер. Роль правительства в основном выполняли его президиум или бюро.

Правительство формируется неодинаковыми способами. Во всех странах (кроме абсолютных монархий, где нет парламента или он имеет консультативный характер), новое правительство назначается после выборов парламента и президента.

В абсолютных монархиях правительство формирует по своему усмотрению монарх. Иногда он берет себе пост премьер-министра и руководит некоторыми ведущими министерствами, но чаще он назначает премьер-министром лиц из царствующей семьи. В таких странах как Саудовская Аравия, Катар, Кувейт в состав правительства назначаются отдельные технократы и "посторонние" богачи. Но количественно и по значимости они обычно уступают членам правящей семьи. Премьер-министр и министры несут индивидуальную коллективную ответственность перед королем. Правительство заседает под руководством короля, а премьер председательствует только в отсутствие монарха. Несмотря на то, что Совет министров - орган коллегиальный, решение обычно принимает монарх и правительство фактически никогда не выступает против его воли.

В дуалистических монархиях правительство также формируется королем, но уже с учетом расстановки сил в парламенте, хотя по конституции он это не обязан делать. В этих условиях монарх нередко стремится создать "свою" партию в парламенте и привлечь на свою сторону некоторые "независимые" группировки. При подборе министров монарх консультируется с лицом, которому он определил должность премьер-министра, ответственность правительства чаще всего индивидуальная: король увольняет в отставку лишь тех министров, работой которых он недоволен, но иногда заменяет и весь кабинет. Должность премьера монарх берет на себя очень редко, считая, что это "снижает" его высокое положение. Однако на деле именно король руководит правительством. Он вправе принять любое решение, даже если против него выступят все министры. Обычным следствием таких выступлений является увольнение правительства или соответствующего министра в отставку.

Место и роль правительства в парламентарных (конституционных) монархиях во многом соответствует той модели, которая функционирует в госмеханизме парламентарной республики. В монархиях, таких как Великобритания, Япония глава государства фактически отстранен от активного участия в осуществлении государственной политики. Формально он сохраняет право назначения главы правительства и министров, однако занять эти посты могут только те лица, которые располагают поддержкой большинства парламента. Правительство несет ответственность за свою деятельность только перед парламентом. В случае выражения ему вотума недоверия, оно или уходит в отставку, или распускает нижнюю палату парламента. Дискреционными полномочиями монарх не обладает. Его акты должны быть контрассигнованы главой правительства и соответствующим министром.