Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации

Роль российского правительства в регулировании земельных отношений весьма велика. За последнее десятилетие им было принято довольно много актов, регулирующих указанные отношения. Например, после введения в действие Кодекса постановлениями Правительства РФ были утверждены такие важные документы, как Положение об осуществлении государственного мониторинга земель [17]; Положение о государственной экспертизе землеустроительной документации [18]; Положение о государственном земельном контроле [19]; Положение о контроле за проведением землеустройства [20]; Положение о переводе лесных земель в нелесные земли для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом [21]; Положение о порядке консервации земель с изъятием их из оборота [22]; Положение о проведении территориального землеустройства [23]; Положение о разработке специальных экологических программ реабилитации радиационно загрязненных участков территории [24]; Положение о согласовании и утверждении землеустроительной документации, создании и ведении государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства [25]; Положение о составе и порядке подготовки документации о переводе земель лесного фонда в земли иных (других) категорий [26]; Положение о Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости [27]; Правила расчета и взимания платы за перевод лесных земель в нелесные земли для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства, пользованием лесным фондом, и за перевод земель лесного фонда в земли иных (других) категорий [28]; Правила возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц [29]; Правила использования земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению, проведения на них мелиоративных и культуртехнических работ, установления охранных зон, сохранения находящихся на этих землях жилых домов, объектов производственного назначения, объектов социального и культурно-бытового обслуживания населения [30]; Правила определения размеров земельных участков для размещения воздушных линий электропередачи и опор линий связи, обслуживающих электрические сети [31]; Правила организации и проведения торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков [32]; Правила подготовки и согласования перечней земельных участков, на которые у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникает право собственности [33] и др.

Нормативные указы Президента России и постановления Правительства РФ, регулирующие земельные отношения, которые не утратили силу до введения в действие Кодекса, применяются в части, не противоречащей Кодексу (см. ст.6 Вводного закона).

3-4. Акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, содержащие нормы земельного права, могут издаваться только на основании и во исполнение Кодекса, федеральных законов, иных федеральных нормативных правовых актов и законов субъектов Российской Федерации. Низовым звеном в иерархии правовых актов, содержащих нормы земельного права, являются нормативные правовые акты органов местного самоуправления. Такие акты могут издаваться лишь на основании и во исполнение Кодекса, федеральных законов, иных нормативных правовых актов, принятых на федеральном уровне, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Под "иными" нормативными правовыми актами субъектов Федерации следует понимать прежде всего акты органов исполнительной власти соответствующих субъектов Российской Федерации.

Статья 3

Отношения, регулируемые земельным законодательством

1. Комментируемая статья впервые в российском земельном законодательстве определяет понятие "земельные отношения". Напомним, что ЗК 1991г. не раскрывал содержание указанного понятия (см. ст.1, 2 и др.) и не разграничивал отношения, регулируемые земельным и гражданским законодательством. В нем содержалась лишь норма, согласно которой горные, лесные и водные отношения, отношения по использованию и охране растительного и животного мира, культурных ландшафтов, атмосферного воздуха подлежали регулированию специальным законодательством (ст.2). Принцип, заложенный в основу данного правила, воспринят нормой первого абзаца п.2 комментируемой статьи.

В науке земельного права понятие земельных отношений нередко толковалось расширительно — в его содержание включались также отношения, которые являются традиционным объектом правового регулирования для гражданского права. Такой неоправданно широкий подход нашел отражение в учебной и научно-практической литературе. Например, Российская юридическая энциклопедия [34] в статье, раскрывающей понятие земельного права, к земельным отношениям относит даже "отношения по поводу собственности, вещных и иных прав граждан и юридических лиц на землю", "договорные земельные отношения, возникающие по поводу разнообразных сделок с землей". С такой позицией даже в условиях отсутствия полноценного регулирования земельных отношений было нельзя согласиться.

С введением в действие Кодекса основания для расширительного толкования понятия "земельные отношения" отпали окончательно. Пункт 1 комментируемой статьи однозначно определяет земельные отношения только как "отношения по использованию и охране земель". Кроме того, впервые на законодательном уровне проведено более или менее четкое разграничение правового регулирования земельных отношений (п.1 ст.3 Кодекса), отношений по использованию и охране иных, помимо земли, природных объектов (п.2 ст.3 Кодекса) и ряда гражданско-правовых отношений, возникающих по поводу земельных участков (п.3 ст.3 Кодекса).

2. Пункт 2 ст.3 Кодекса развивает принцип ст.2 ЗК 1991г., на основе которого разграничивалось правовое регулирование земельных и смежных природоохранных и природопользовательских отношений (см. комментарий к п.1 настоящей статьи). К отношениям, перечисленным в данной норме, применяются специальные акты природоохранного законодательства, иные специальные федеральные законы.

Указанные отношения в настоящее время регулируются, в частности, на основе Закона РФ от 21.02.1992г. в редакции ФЗ от 03.03.1995г. "О недрах" [35]; ВК РФ; ЛК РФ; ФЗ от 24.04.1995г. "О животном мире" [36]; ФЗ от 10.01.2002г. "Об охране окружающей среды" [37]; ФЗ от 14.03.1995г. "Об особо охраняемых природных территориях" [38]; ФЗ от 04.05.1999г. "Об охране атмосферного воздуха" [39]; ФЗ от 25.06.2002г. "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" [40]; ФЗ от 07.05.2001г. "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" [41] и др.