Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации

2. Пункт 2 ст.1 Кодекса констатирует, что перечень основных принципов земельного законодательства, установленный в п.1 данной статьи, не является исчерпывающим. При этом, если в федеральных законах определяются и другие принципы указанной отрасли, то они не могут вступать в противоречие с нормами п.1 ст.1 Кодекса.

Статья 2

Земельное законодательство

1. Прежде в ЗК 1991г. земельное законодательство тоже структурировалось как самостоятельная отрасль, но в современных ему исторических и государственно-правовых условиях система отрасли определялась иначе. Комментируемая статья основывается на норме подп."в" п.1 ст.72 Конституции РФ, согласно которой вопросы владения, пользования, распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Термин "законодательство" использован в п.1 комментируемой статьи в узком смысле — под "законодательством" здесь понимаются только Кодекс (как вид федерального закона), федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации. Буквальное толкование нормы первого абзаца п.1 позволяет утверждать, что собственно понятие "земельное законодательство" не охватывает правовые акты Президента РФ и органов, нормотворческие полномочия которых названы в п.2-4 комментируемой статьи. Содержащиеся в таких актах нормы земельного права входят в систему отрасли права, а не отрасли законодательства.

Статья определяет иерархию правовых актов в системе земельного законодательства. Наибольшей юридической силой в этой системе обладают Кодекс и федеральные законы, регулирующие земельные отношения. К числу таких федеральных законов относятся, в частности, ФЗ от 02.01.2000г. "О государственном земельном кадастре" [3]; ФЗ от 18.06.2001г. "О землеустройстве" [4]; ФЗ от 17.07.2001г. "О разграничении государственной собственности на землю" [5]; ФЗ от 14.03.1995г. "Об особо охраняемых природных территориях" [6] и др. Оборот земель сельскохозяйственного назначения регулируется специальным федеральным законом — ФЗ от 24.07.2002г. "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" [7].

Уместно напомнить, что до введения в действие Кодекса, в период отсутствия полноценного федерального правового регулирования земельных отношений весьма бурно развивалось нормотворчество многих субъектов Российской Федерации в этой сфере (Татарстан, Воронежская, Саратовская области и др.). Кодекс определил место законов субъектов Российской Федерации в иерархии актов земельного законодательства — такие законы должны быть приняты в соответствии с Кодексом и федеральными законами (п.1 ст.2 Кодекса). Таким образом официально констатирован очевидный факт — в системе земельного законодательства федеральные законы обладают большей юридической силой по сравнению с законами субъектов Российской Федерации.

Логическим продолжением норм первого абзаца п.1 ст.2 является правило, которое сформулировано во втором абзаце п.1 комментируемой статьи: нормы земельного права, содержащиеся в Кодексе, обладают большей юридической силой по отношению к соответствующим нормам, установленным в других (т.е. не входящих в систему земельного законодательства) федеральных законах и законах субъектов Российской Федерации.

Третий абзац п.1 комментируемой статьи, не относя указы Президента РФ к актам земельного законодательства, в то же время допускает регулирование земельных отношений при помощи таких правовых актов. При этом указы Президента РФ обладают меньшей, по сравнению с Кодексом и федеральными законами, юридической силой. Под федеральными законами в данной норме следует понимать не только входящие в систему земельного законодательства, но и те, которые не имеют основным предметом регулирования земельные отношения, однако содержат отдельные нормы земельного права.

Следует отметить, что роль указов Президента РФ в регулировании земельных отношений была особенно значима в период их реформирования в условиях отсутствия надлежащего законодательного регулирования на федеральном уровне. Были приняты, например, следующие важнейшие указы, которые составляли правовую основу земельной реформы: от 14.06.1992г. N 631 "Об утверждении Порядка продажи земельных участков при приватизации государственных и муниципальных предприятий, расширении и дополнительном строительстве этих предприятий, а также предоставленных гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности" [8]; от 23.04.1993г. N 480 "О дополнительных мерах по наделению граждан земельными участками" [9]; от 27.10.1993г. N 1767 "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России" [10]; от 14.02.1996г. N 198 "О праве собственности граждан и юридических лиц на земельные участки под объектами недвижимости в сельской местности" [11]; от 07.03.1996г. N 337 "О реализации конституционных прав граждан на землю" [12]; от 07.06.1996г. N 819 "О государственной поддержке садоводов, огородников и владельцев личных подсобных хозяйств" [13]; от 16.05.1997г. N 485 "О гарантиях собственникам объектов недвижимости в приобретении в собственность земельных участков под этими объектами" [14]; от 26.11.1997г. N 1263 "О продаже гражданам и юридическим лицам предназначенных под застройку земельных участков, расположенных на территориях городских и сельских поселений, или права их аренды" [15].

Большинство из этих указов впоследствии были признаны утратившими силу, поскольку в последние годы в правовом регулировании земельных отношений "центр тяжести" был смещен с указов Президента РФ в пользу федеральных законов и правовых актов Правительства РФ. Тем не менее названные выше указы сыграли существенную роль в становлении российского земельного рынка.

2. Правительство РФ вправе принимать решения, регулирующие земельные отношения, в пределах правомочий, определенных в порядке, установленном в п.2 комментируемой статьи. Имеются в виду прежде всего нормы указанных в данном пункте нормативных правовых актов, из которых прямо следует право и (или) обязанность Правительства РФ принять соответствующее решение. Примерами могут служить, в частности, правила Кодекса, установленные в подп.1 п.1 ст.8, п.5 и 6 ст.13, п.2 ст.14 и другие подобные нормы.

Непосредственно в Кодексе не установлено, что соответствующие решения Правительства РФ не должны противоречить Кодексу, а также федеральным законам и указам Президента РФ, регулирующим земельные отношения, однако это непосредственно вытекает из принципа законности в нормотворческой деятельности и обусловлено самой иерархией правовых актов в национальной правовой системе.

В соответствии со ст.23 ФКЗ от 17.12.1997г. "О Правительстве Российской Федерации" [16] Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющим нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ.