Комментарий к Уставу железнодорожного транспорта Российской Федерации

В настоящее время полная реализация задач второго этапа реформы существенно отстала от плана в связи с отсутствием необходимой правовой базы, в частности задерживается принятие Федерального закона о реорганизации ОАО «РЖД» с выделением Федеральной пассажирской компании (ФПК), а также остаются неурегулированными вопросы ценообразования по перевозкам и возмещения из федерального бюджета расходов на пассажирские перевозки.

В связи с невозможностью выделения из федерального бюджета средств на компенсацию убытков от пассажирских перевозок изменена концепция создания ФПК. Срок ее появления как самостоятельной компании перенесен на несколько лет. Вместо этого создается дирекция пассажирских перевозок ОАО «РЖД», т. е. один из филиалов ОАО, куда должно перейти имущество, необходимое для обеспечения дальних пассажирских перевозок. Тем самым пока сохраняется перекрестное субсидирование пассажирских перевозок за счет грузовых внутри ОАО РЖД. Федеральная пассажирская дирекция начала хозяйственную деятельность 1 июля 2006 г. В ее состав вошли 46 пассажирских вагонных депо, 24 000 пассажирских вагонов. После принятия решения о государственной поддержке пассажирских перевозок дальнего следования, Дирекция будет готова трансформироваться в Федеральную пассажирскую компанию.

В то же время в течение 2004–2005 года советом директоров ОАО «РЖД» приняты решения о создании 27 дочерних обществ ОАО «РЖД», в том числе по сферам деятельности: производства и капитального ремонта путевой техники; производства средств железнодорожной автоматики и телемеханики; капитального строительства и проектно-изыскательских работ; ремонта грузовых вагонов; научно-исследовательских и проектно-изыскательских работ; контейнерных грузовых перевозок; перевозок грузов изотермическим подвижным составом; пригородных пассажирских перевозок.

Постановления Правительства Российской Федерации, обеспечивающие недискриминационный доступ к инфраструктуре железнодорожного транспорта и введенный в действие универсальный Прейскурант 10–01 способствовали развитию конкуренции на рынке грузовых перевозок. Наиболее привлекательные с точки зрения тарифов грузы переходят в конкурентный сектор, и их доставка осуществляется независимыми от ОАО «РЖД» компаниями-операторами подвижного состава. Из года в год число таких компаний, равно как и количество вагонов и локомотивов, которые находятся в собственности операторов-частников, увеличивается. К концу второго этапа эти компании уже владели примерно 1/3 всего вагонного парка страны, ими уже перевозится порядка 1/4 всех грузов.

В целях обсуждения вопросов реформирования железнодорожного транспорта и принятия согласованных решений по реализации мероприятий структурной реформы решением Правительства Российской Федерации создана Межведомственная комиссия по вопросам структурной реформы.

Итоги второго этапа структурной реформы железнодорожного транспорта одобрены на заседании Правительства Российской Федерации 10 ноября 2005 года по вопросу «О ходе реализации структурной реформы на железнодорожном транспорте».

Цель третьего этапа реформы (2006–2010 гг.)  – создание развитого конкурентного рынка железнодорожных перевозок. Будет продолжено привлечение инвестиций для развития железнодорожного транспорта путем продажи пакетов акций дочерних обществ ОАО РЖД и других акционерных обществ, созданных на железнодорожном транспорте с участием государственного капитала.

К основным задачам этого этапа было отнесено: проведение оценки целесообразности полного организационного отделения инфраструктуры от перевозочной деятельности (если условия, при которых возможно такое отделение, достигнуты на этом этапе); переход большей части (60 процентов и более) парка грузовых вагонов в частную собственность (предполагается, что на данном этапе реформирования большая часть вагонного парка будет находиться в частной собственности); развитие частной собственности на магистральные локомотивы (предполагается, что на данном этапе реформирования часть локомотивного парка будет находиться в частной собственности); развитие конкуренции в сфере грузовых перевозок; продажа акций акционерных обществ, осуществляющих ремонт и техническое обслуживание в сфере железнодорожного транспорта, частным собственникам; развитие конкуренции в неосновных видах деятельности, не связанных с перевозками, направленное на повышение эффективности деятельности и качества услуг, и полное их открытие для доступа частного капитала.

В связи с переходом к инвестиционной фазе развития в железнодорожной отрасли были сформулированы дополнительные задачи для ОАО «РЖД» на 2006–2010 годы: привлечение инвестиций, повышение капитализации холдинга, в том числе за счет эффективного вывода акций дочерних компаний на фондовый рынок и формирования на этой основе дополнительных источников инвестиций для развития федеральной железнодорожной инфраструктуры; повышение глобальной конкурентоспособности ОАО «РЖД» для укрепления позиций на российском и международном транспортных рынках; улучшение качества транспортного обслуживания и повышение эффективности финансово-хозяйственной деятельности ОАО «РЖД» (повышение рентабельности капитала, увеличение прибыли на основе эффективного управления затратами и снижения себестоимости, повышение доходов за счет увеличения доли высокорентабельных сегментов грузовых перевозок и др.).

В марте 2006 года советом директоров ОАО «РЖД» принято решение о создании Дирекции железнодорожных вокзалов – филиалов ОАО «РЖД». Кроме того, одобрен проект создания дочерней грузовой компании (ГК), которая начинает работу с 1 января 2007 года. ГК получит около 90 % грузовых вагонов РЖД. Капитализация ГК составит от 4,3 до 10,3 млрд. долларов в зависимости от того, по какому пути пойдет развитие компании.

Для развития конкуренции на рынке железнодорожных перевозок продолжится создание операторских компаний в сфере грузовых перевозок. Предполагается осуществить полное организационно-правовое обособление пассажирских перевозок в дальнем следовании путем создания Федеральной пассажирской компании. В рамках реформирования пассажирского комплекса продолжается создание совместно с субъектами Российской Федерации пригородных пассажирских компаний и их вывод на безубыточную деятельность. Продолжается работа по оценке целесообразности и возможности полного организационного отделения грузовых перевозок от деятельности по оказанию услуг инфраструктуры.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 10 августа 2006 г. № 1094-р утвержден новый план мероприятий по реализации Программы структурной реформы на железнодорожном транспорте на 2006–2010 годы. В частности, предусматривается подготовка изменений в Федеральные законы «Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта», «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» (в части совершенствования рыночных отношений на железнодорожном транспорте), а также в «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации» (части уточнения обязанностей перевозчиков и владельца инфраструктуры на железнодорожном транспорте, корректировки ряда положений на основе сформировавшегося опыта работы организаций железнодорожного транспорта и пользователей его услуг).

Устав определяет правовые условия функционирования принципиально новой системы организации и осуществления перевозок на железнодорожном транспорте, предусмотренной Федеральным законом от 10 января 2003 г. № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации». Основными особенностями этой системы являются: во-первых, разделение перевозочного процесса на два самостоятельных вида правоотношений – услуги инфраструктуры и собственно перевозка – и, во-вторых, предоставление в целях развития конкуренции правовых возможностей для функционирования независимых перевозчиков на железнодорожном транспорте.

Устав определил права, обязанности и ответственность юридических и физических лиц при пользовании услугами железнодорожного транспорта общего и необщего пользования. При этом регулируются отношения между перевозчиками, пассажирами, грузоотправителями (отправителями), грузополучателями (получателями), владельцами инфраструктур железнодорожного транспорта общего пользования, владельцами железнодорожных путей необщего пользования, другими физическими и юридическими лицами.