История России. XX век. Деградация тоталитарного государства и движение к новой России (1953—2008).

Новый руководитель Чечни, декларируя личную лояльность президенту Путину, снял свое требование подписать договор о разделении полномочий с федеральным центром, предполагающий экономические и политические преференции. Он взял себе роль объединителя республики, пекущегося о ее скорейшем восстановлении. Действительно, на средства федерального центра в Чечне, и особенно в Грозном, было начато большое строительство. В 2006 г. Чечня получила от федерального центра по всем программам 28 млрд руб. Были восстановлены энергосистема, ряд предприятий, железная дорога, Грозненский аэропорт, заново отстроены центральные улицы, школы, детские сады, больницы. Восстановленными объявлены города Аргун и Гудермес.

Тем не менее к началу 2007 г. положение в Чечне оставалось сложным. Около 60 % трудоспособного населения республики не имело работы. Особенно остро стояла проблема трудоустройства тысяч бывших боевиков. Федеральные власти объявили в 2006 г. амнистию тем из них, кто не был замешан в террористических акциях и других преступлениях и добровольно сдаст оружие. Однако большого успеха эта акция не имела: по официальным данным, ей воспользовалось около 600 человек. В республике по-прежнему действовали группы боевиков, причем в оценке их численности между разными официальными источниками имеются большие разногласия. Хотя число террористических акций и похищений людей в Чечне и на Северном Кавказе в целом к 2007–2008 гг. существенно уменьшилось, они далеко не прекратились.

Более того, в последние годы отмечалось расползание террористической опасности по соседним республикам. В деятельности радикальных исламских общин и организации терактов все чаще участвовали представители разных кавказских народов. Печальную известность получил, например, так называемый карачаевский джамаат. Вовлечению молодежи в преступные группировки способствовали бедность и безработица, коррупция, неограниченная власть чиновников, формирование бюрократии и правоохранительных органов по кланово-племенному принципу. Под предлогом борьбы с терроризмом милиция и прокуратура были вовлечены в конфликты между кланами. При задержании террористов, скрывающихся в обычных домах и квартирах, правоохранительные органы не всегда использовали проверенные данные и в любом случае привлекают многократно превосходящие силы, применяя массированный огонь и тяжелое оружие, что не раз приводило к жертвам среди мирных жителей и наносило большой ущерб имуществу. Но все-таки в 2006–2007 гг. наметились признаки некоторого улучшения социальной обстановки в регионе.

6.1.14. Местное самоуправление в послесоветской России

Местное самоуправление – связующее звено между гражданским обществом и государством. Социум складывается из множества территориальных общностей людей или территориальных коллективов разного уровня. Они объединены общими интересами, связанными с совместной жизнью и деятельностью в пределах поселения или территории с законодательно зафиксированными границами – административно-территориальной единице. Деятельность региональных и местных органов власти обычно ориентирована на удовлетворение базовых, самых насущных потребностей граждан – в услугах жилищно-коммунального хозяйства, образовании и здравоохранении и т. п. Демократические представительные начала местного самоуправления противостоят бюрократической субординации, вмешательству государства, централизации. От степени осознания территориальными коллективами своих интересов, самоорганизации и самостоятельности в решении местных вопросов прямо зависят характер и судьбы демократии.

Тоталитарные режимы видели в проявлениях местного патриотизма, отличиях во взглядах людей от места к месту угрозу и стремились превратить местные органы власти в подконтрольные центральному государству придатки, поставленные от него в полную административную и финансовую зависимость. Не стал исключением и коммунистический режим СССР. Поэтому в постсоветской России было необходимо кардинально перестроить на современных демократических основах всю систему региональных и местных органов самоуправления снизу доверху.

Пробудить в гражданах инициативу, веру в возможность самим распоряжаться местными делами, улучшая свою жизнь и среду обитания, – трудная и долговременная задача. Деятельность органов местного самоуправления представляет собой обширную область права. Законодательство о местном самоуправлении – важный фактор развития гражданского общества. Создание его нормативно-правовой базы не завершено и по сей день. Первый базовый федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» был принят только в 1995 г. Он установил общие принципы деятельности муниципальных образований и закрепил автономность местного самоуправления, провозгласил гарантии экономической независимости федеральной, региональной и местной власти на основе самостоятельности бюджетов всех уровней. Закон основывался на принципах Европейской хартии местного самоуправления – делегировании полномочий в каждой области наиболее компетентному в ней уровню власти, в каждом случае максимально низкому. Это позволяет лучше увязать интересы налогоплательщиков и тех, кто использует налоговые поступления, учесть специфику интересов граждан, многообразие природных и социально-экономических условий, что особенно существенно в столь обширной стране, как Россия. Кроме того, расходы на государственное управление меньше, если его субъект находится ближе к объекту.

Ключевой вопрос реформы местного самоуправления, без которого невозможна его эффективная деятельность – создание собственной доходной базы каждого уровня. Эту задачу поставили перед собой авторы получившего широкую известность федерального закона № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», принятого в октябре 2003 г. Этот закон разграничил полномочия между уровнями власти и впервые закрепил за каждым из них налоги и другие доходы. Были внесены изменения в Налоговый и Бюджетный кодексы, устанавливающие принципы межбюджетных отношений – перераспределения доходов и расходных обязательств между уровнями бюджетной системы.

Перераспределять доходы между территориями необходимо потому, что налоговая база формируется в процессе территориального разделения труда, размещения различных сфер деятельности и специализации населенных мест и распределена между ними крайне неравномерно. Например, величина налога на недвижимое имущество зависит от характера землепользования. Налоговые поступления от промышленных и торговых зон в два-три раза превышают расходы охватывающих их муниципалитетов.

Широко варьируют по территории и потребности в бюджетных расходах на душу населения. Однако граждане страны, независимо от места жительства, имеют равное право на определенный набор социальных гарантий. Необходимо, в частности, обеспечить молодежи равные стартовые возможности для начала карьеры. Расходы на обучение одного учащегося средней школы в принципе должны быть примерно одинаковыми в крупном городе и сельской местности, на Камчатке и в Петербурге. Кроме того, в России немало труднодоступных территорий с суровыми природными условиями, где социальные услуги по объективным причинам обходятся дороже. На обеспечение так называемой территориальной справедливости и направлены механизмы выравнивания бюджетной обеспеченности (межбюджетные трансферты).

Вместе с тем, муниципальные власти должны быть заинтересованы в более эффективном использовании принадлежащей им собственности, расширении налоговой базы, рациональном использовании бюджетных денег и в особенности трансфертов от вышестоящих властей. Ведь через региональные и местные бюджеты проходят огромные средства (в постоянно растущем консолидированном бюджете России доля федеральных доходов составляла в 2006 г. около 57 %, плюс доходы бюджетов государственных внебюджетных фондов – еще около 15 %). Существует мнение, что некоторая степень неравенства в бюджетной обеспеченности, отражающая разную эффективность хозяйства территорий, неизбежна и необходима в качестве стимула для местных властей. Наиболее справедливым можно считать подход, обеспечивающий выравнивание бюджетов регионов в зависимости от усилий, требующихся для получения одинакового экономического результата в разных условиях.