Управляя общим. Эволюция институций коллективного действия

Детально проанализировав эту штатную систему, Майкл Мур пришел к выводу, что она препятствует эффективному управлению водными ресурсами по нескольким направлениям:

1) рекрутинговые схемы «мешают эффективному социальному взаимодействию между государственными служащими и земледельцами», а также «внутренней коммуникации и рабочим отношениям, что особенно важно для управления водными ресурсами»;

2) удачная сдача письменных экзаменов не связана с хорошими показателями в труда;

3) «в целом существует мало стимулов для хорошей производительности труда»;

4) бюрократические организационные формы «последовательно, хотя и невольно, приводят к снижению эффективности» (M. Moore, 1979, p. 103).

Эти факторы вызывают «снижение производительности труда в целом» и отсутствие «хороших показателей в эксплуатации и техническом обслуживании системы каналов» в частности (M. Moore, 1979, p. 103).

В дополнение ко всему этому чиновники Департамента ирригации перегружены работой и им мало платят.

К сожалению, от подобных проблем страдают и некоторые другие проекты в Шри-Ланке, а также в других частях Азии и «третьего мира»¹⁸. Недавно проведенные ирригационные мероприятия в Шри-Ланке по-прежнему характеризуются длинными распределительными каналами и нехваткой структур управления. Измерить объем отведенной в разные каналы воды настолько же сложно, как и просто подать воду в дальние концы оросительных каналов (M. Moore, 1980, p. 3—4). Кроме того, несколько существующих структур контроля легко коррумпировать. После оценки недавних нововведений Харрисс (Harriss, 1984, p. 322) указывает, что «ворота отсутствуют, структуры повреждены, в каналы „врезается" кто угодно». Когда двух молодых технических ассистентов спросили, почему они не помешали некоторым из наиболее вопиющих преступлений, они ответили, «что боялись подвергнуться нападению» (Harriss, 1984, p. 322). Даже храбрый технический ассистент должен чувствовать, что такие действия — бесперспективны, учитывая низкую вероятность действительно наказать правонарушителя:

Преследовать нарушителей должна полиция, которая, как правило, относится к таким нарушениям как к незначительным и не имеет для соответствующего обращения с «водными» нарушителями стимулов, как в других случаях. Кроме того, затянутое судебное разбирательство и очень легкие штрафы, налагаемые на тех, кто был признан виновным в ирригационных правонарушениях, сделали правовые санкции неэффективными.

(Harriss, 1984, p. 322)

Ирригаторов с соответствующими связями среди партийных функционеров вообще никогда не преследуют.

Многие населенные пункты являются гетерогенными. В них проживают лица, происходящие из разных регионов, каст, семейных группировок; все они бедны и зависят от ирригационных проектов для жилищного строительства, получения начального дохода и обеспечения социальных услуг. То, как именно поселенцы были отобраны и завербованы, также усугубляет проблемы фермерской организации. Основными критериями отбора были:

1) безземельность;

2) наличие большой семьи в качестве рабочей силы (Harriss, 1984, p. 325).

Вместе с этим земельные участки, выделенные новым поселенцам, должны (по закону) передаваться неделимыми от одного поколения к другому, хотя и понятно, что это была попытка избежать дробления земельных участков, результатом стало обострение соперничества между братьями в семье и поощрение молодых людей искать возможности в других местах, В некоторых проектах доля молодых людей, которые оставались работать на семейной ферме, упала до 10—15 % (Harriss, 1984, p. 328). Выращивание риса всегда было трудоемким бизнесом. Учитывая нехватку семейного труда, использование воды для борьбы с сорняками для сокращения спроса на земледельческий труд имеет значительный экономический смысл для отдельных семей, хотя субсидированная вода на самом деле дороже, чем предельные издержки на нетрудоустроенную рабочую силу. И субсидирование дорогостоящей воды для орошения, и распределение ее таким образом вряд ли имеют экономический смысл для развивающихся стран, да еще с их нехваткой трудовых ресурсов.

Неспособность фермеров Киринди Ойя разработать эффективный набор правил для организации своей ирригационной системы вполне обычна для крупномасштабных финансируемых донорами ирригационных систем в условиях стран «третьего мира». Отсутствие потенциала для достижения самоуправления кажется связанным с внутренними факторами, которые, в свою очередь, связаны с положением фермеров, и внешними факторами, связанными со структурой режима, при котором они живут. Ко внутренним факторам я бы отнесла следующие:

1) очень большое количество задействованных фермерских хозяйств;

2) большинство фермеров являются бедными поселенцами, которые недавно были привлечены к проекту и мало связаны со своей землей и друг с другом;

3) чрезвычайное разнообразие этнических и культурных традиций;

4) возможность для богатых фермеров контролировать воду путем незаконных или сомнительных стратегий (потенциальные лидеры заботятся о своих интересах, избегая прикладывания усилий для решения крупных общих проблем);

5) отсутствие физической структуры контроля в самой ирригационной системе.

Эти проблемы преодолеть трудно. Они усугубляются плохой политикой центрального режима, который не хочет обеспечивать беспристрастное соблюдение правил, какими бы они ни были. Те присваиватели, которые хотят избежать необходимости соблюдать правила, имеют значительные возможности и средства для получения помощи в этом от центральных органов, подрывая тем самым любые попытки поставки новых местных институций.

Ситуация, с которой сталкиваются присваиватели в таких системах, — неумолимая трагедия. Но так ли это? Действительно ли фермеры крупных шри-ланкийских ирригационных поселений (или аналогичных проектов в других местах) обречены на вечные конфликты и отсутствие сотрудничества? При отсутствии серьезных изменений в местных институциях твердое «да» — единственный ответ. Но тогда ключевым вопросом становится такой: можно ли изменить местные институции и, соответственно, стимулы и поведение фермеров? Последний эксперимент по разработке новых организаций для привлечения к сотрудничеству фермеров-водопользователей в одной из шри-ланкийских ирригационных систем (International Irrigation Management Institute, 1986; de Silva, 1981) заставляет меня дать обоснованный утвердительный ответ на второй вопрос. Ситуация печальная, но не безнадежная.

Драматическая поворотная история произошла на левом берегу ирригационного проекта Гал Ойя (Perera, 1986; Uphoff, 1985a-c). Система ирригации Гал Ойя — крупнейший ирригационный проект-поселение в Шри-Ланке. Система была завершена в 1950 году, состоит она из трех основных частей: речной, правобережной и левобережной. Левобережная часть предназначена для орошения около 65 000 акров земли и состоит из «...почти 32 миль магистральных каналов, 150 миль основных распределительных каналов и около 600 миль полевых каналов» (Perera, 1986, p. 88). В конце 1970-х годов Норман Упхофф описывал левобережную часть Гал Ойя — ЛЧГО (Gal Oya left bank — GOLB) как «гидрологический кошмар» (Perera, 1986, p. 88). Каналы были неуправляемыми, а их берега — заброшенными и заиленными. Руководящие структуры были разрушены, система обеспечивала водой гораздо меньше территории, чем планировалось. Кроме того, доверия среди фермеров и между фермерами и должностными лицами Департамента ирригации (ДИ) не было с самого начала:

Сотрудничество между фермерами было минимальным. Социальные отношения между поселенцами, которые приехали из разных районов страны, часто были напряженными... Отношения между фермерами и чиновниками Департамента ирригации были полны недоверия и взаимных обвинений. Фермеры не были уверены в компетентности или надежности персонала ДИ... Многие чиновники на местах... были печально известны своей коррумпированностью и бандитизмом. Главным препятствием на пути эффективного управления водными ресурсами, с точки зрения фермеров, были местные должностные лица, которые имели политическую и бюрократическую властную поддержку. В то же время должностные лица Департамента ирригации, особенно инженеры-ирригаторы, считали, что фермеры неспособны использовать воду ответственно и тщательно. Поэтому они утверждали, что необходимо организовать, обучить и дисциплинировать фермеров для того, чтобы они делали то, что от них требовал Департамент ирригации. Итак, фермеров рассматривали как часть проблемы, тогда как в действительности они были её решением.