Управляя общим. Эволюция институций коллективного действия

Для приведения водопользования в соответствие с цифрами в рамках проектно-планировочной документации нужен был высокий уровень строгой самодисциплины и самоорганизации самих фермеров для распределения воды в каналах, из которых обслуживались их поля.

Усилия центрального правительства для достижения такого уровня организации не изменили основные стимулы участников или их поведение. Доминирующие паттерны их поведения — взять законно или незаконно столько воды, сколько способны удержать их рисовые поля, и воздерживаться от активного участия в усилиях, которые потребуют от них принять любые ограничения на использование водных ресурсов. Современная структура стимулов, с которыми сталкиваются многие фермеры, усиливает краткосрочные, «индивидуалистические» стратегии и препятствует усилиям, направленным на долгосрочные инвестиции в организационную структуру, необходимую для достижения коллективных действий. В этой системе не только ирригаторы, расположенные вверх по течению, наносят серьезный ущерб ирригаторам, расположенным вниз по течению, но и общее отсутствие надежных правил значительно увеличивает производственные и транзакционные издержки для всех водопользователей.

Чтобы проиллюстрировать эту проблему, я опишу паттерны стимулов и поведения, выявленные в рамках проекта Киринди Ойя (Kirindi Oya project), который был завершен в 1920 году во время британского колониального правления. После описания некоторых порочных кругов, которые проявились в рамках этого проекта, я покажу, как в некоторых других проектах получили аналогичные паттерны стимулов. Коллективное благосостояние бедных фермеров в засушливой зоне зависит от получения ими дополнительных продуктов питания и доходов, которые могут быть результатом разработки эффективного и выполняемого набора правил управления ирригационными системами для повышения их урожайности. Но в этой системе фермеры действительно «пойманы» системой, которая вряд ли будет способствовать созданию ими совершенной системы упорядоченных взаимоотношений без посторонней помощи. Так же и должностные лица центрального правительства попали в ловушку (с учетом текущей ситуации) и тоже не могут разорвать порочный круг, который охватывает их и фермеров, интересам которых они должны были бы служить¹⁰.

В 1876 году были восстановлены остатки плотины в Эллагала (Ellagala) на левом берегу реки Киринди Ойя и открыта новая территория для заселения. Тридцать лет спустя — разработана подобная схема для восстановления дамб на правом берегу реки с использованием тех же работ для наполнения танков и так же открыты новые земли для переселения. Этап строительства завершился в 1920 году. Эта система орошения обслуживала около 2500 акров. Большинство водопользователей, обслуживаемых этой системой, были бедными арендаторами, которые зависели от тех, кто владел большими участками земли в этом районе. Многие крупные землевладельцы жили в другом месте и не зависели от местной поддержки (Fladby, 1983).

В этой засушливой зоне количество осадков составляет 50 — 75 дюймов в год, что является значительным количеством по сравнению со средним показателем по Валенсии (Испания), где он составляет 10 дюймов, и по Лос-Анджелесской агломерации — 14 дюймов в год. Тем не менее, по сравнению с другими тропическими районами, 50 — 75 дюймов — это мало. Более того — осадки в основном выпадают в период с октября по декабрь, и тогда сухие русла превращаются в бурные реки. Но все снова пересыхает через несколько дней (Gunasekera, 1981). Есть незначительный сезон дождей в апреле и мае. Оросительные системы, восстановленные британцами, были довольно примитивными структурами, с небольшим количеством регулирующих шлюзов или ворот. Когда сезон дождей заканчивается, осадки сохраняются благодаря дамбе. Количество воды в резервуаре и определяет количество земель, которые могут быть безопасными для культивации в следующем сезоне. Для небольших резервуаров площадь земель, покрытых водой, примерно равнялась площади потенциально орошаемых земель.

Административные структуры, основанные британцами, были разработаны для системы, связанной с выделением небольшими порциями воды, сохраненной во время одного из дождливых сезонов, из мелких танков. В течение следующего сезона дождей вода опять накапливается за дамбой и снова используется. Фермеры во всей системе должны быть готовы использовать воду в течение короткого периода времени, ибо в противном случае они потеряют возможность посадить культуры на этот сезон¹¹. Во время британского правления Департамент ирригации называл фиксированные даты сброса воды; чтобы обеспечить время для двух урожаев и для работы по техническому обслуживанию дамб и каналов; они должны быть неизменными ежегодно. Понятие фиксированной даты было связано с «...общим мнением британских чиновников-ирригаторов о том, что схемы должны действовать согласно стандартным программам, чтобы на них как можно меньше влияли события и лица» (Harriss, 1977, p. 367).

С 1920 по 1958 год системой Киринди Ойя руководили дуальные исполнительные структуры. Теоретически ответственность за поддержание танков, главного канала и распределения воды в танки из реки лежала на Департаменте ирригации. Подчиненный сотрудник ответственного директора по ирригации был единственным человеком с полномочиями поручить надзирателю за системой орошения выпустить воду из танка в 10-километровый основной канал. Два «наблюдателя», или «водовыпускные рабочие», отвечали за открытие или закрытие главных ворот (из простых досок) в 11 основных подканалов и за отчетность о состоянии основных каналов. Эти должностные лица получали фиксированную заработную плату от Департамента ирригации.

Иная сфера ответственности начиналась на уровне фермерских полей. Там нижайшим чиновником был vel vidane. В прежние времена британского колониального правления эта должность была знаковой и предоставляла значительные полномочия и престиж¹². Поскольку многие земледельцы были арендаторами, они не принимали участия в выборах vel vidanes, которые своим назначением были обязаны в первую очередь крупным землевладельцам. Vel vidanes отвечали за отчетность о прогрессе в земледелии и могли применять санкции к земледельцам, которые не пользовались водой в соответствии с правилами, согласованными с землевладельцами. Их платой была доля урожая земледельцев. «В теории vel vidanes были инструментом быстрого дисциплинирования, уполномоченным обеспечивать сохранение водных ресурсов путем применения кодекса, в котором было заложено автоматическое наказание за любую деятельность, приводящую к расточительству воды, такую как плохое выравнивание полей» (Harriss, 1977, p. 369). Тем не менее, практика менялась от одной системы к другой. Некоторые были «...под воздействием больших земельных контролеров, поэтому выполнение ими своих обязанностей часто было вялым и предвзятым» (Harriss, 1977, p. 369). А некоторые vel vidanes были известны своими энергичными усилиями с целью наложить строгие и справедливые наказания, хотя они и избирались на местном уровне, vel vidanes были ответственными перед ассистирующим агентом правительства (assistant government agent — AGA), который работал на Налоговый департамент. Информация о состоянии посевов сообщалась «наверх» от vel vidanes — к AGA.

Нехватка воды случалась довольно часто. Значительный конфликт разворачивался между Налоговым департаментом, который хотел спасти посевы, и Департаментом ирригации, стремившимся к регулярному графику и установленному времени для технического обслуживания дамбы и каналов. AGA из Налогового департамента регулярно требовали задержки в сроках подачи воды, чтобы предотвратить гибель первого урожая, что привело бы к снижению налоговых поступлений с этой земли. Следствием ее было отсутствие второго урожая в значительное количество лет и кумуляционное ухудшение технического обслуживания системы. Кроме того, конфликтом между двумя учреждениями могли манипулировать крупные землевладельцы, которые играли на озабоченности AGA скорее земледелием, чем обслуживанием, и на несколько большей заинтересованности Налогового департамента.