Управляя общим. Эволюция институций коллективного действия

(Government of Canada, 1976, p. 20)

Глубоководный промысел у восточного побережья находится в открытом доступе уже давно, как и большинство угодий для прибрежного рыболовства. Конкуренция со стороны иностранных судов на этих продуктивных рыбопромысловых угодьях уже к 1976 году привела к серьезному истощению ресурсов (именно тогда Канада заявила о расширении своей юрисдикции до 200-мильной зоны от береговой линии согласно «Закона о Морской конвенции»). Это расширение дало канадской власти полномочия начать разбираться с характером открытого доступа к более отдаленным морским рыболовным угодьям. Это расширение полномочий также привело канадских планировщиков рыболовства к убеждению, что они были тогда «...в состоянии „рационализации" всех аспектов рыбной промышленности, в частности, прибрежного рыболовства и перерабатывающей отрасли» (Matthews, 1988, p. 8).

Множество первых шагов правительства были связаны с лицензированием рыболовных судов, а также промышленной деятельности различных видов. Учитывая, что многие рыбаки, которые работали как полный, так и неполный рабочий день, опасались, что лицензирование — это только начало деятельности по сокращению количества рыбаков в отрасли в целом, много лиц, которые в то время не занимались рыбной ловлей, на всякий случай получили коммерческие лицензии на вылов рыбы для сохранения своих прав, если ограничения будут введены позже. Кроме того, учитывая разнообразие технологий рыбной ловли, которые используют рыбаки Порт Ламерона, все они на всякий случай получили лицензии на технологии, которые не использовали. Подобное практиковалось и в других регионах. Парзиваль Коупс сообщал, что количество рыбаков, зарегистрированных в Ньюфаундленде, увеличилось с 15 351 в 1974 году до 35 080 в 1980 году, и, по его оценкам, только 21 297 человек действительно занимались рыбной ловлей (Parzival Copes, 1983, p. 16—17).

Важность таких «защитных» практик лицензирования доказали те рыбаки Порт Ламерона, которые не получили лицензии на использование сетей на сельдь для приманки. Когда федеральные чиновники установили предельное количество доступных лицензий без предварительного уведомления и пригрозили санкциями тем, кто будет использовать такие сети незаконно, в обществе разразился конфликт:

Несколько рыбаков гневно отреагировали, когда им сообщили, что они не могут получить лицензию, если ее у них нет сейчас, и официальные лица будут конфисковывать нелицензионные сети. Один человек воскликнул: «Если они притронутся к моей сети, их будет ждать сюрприз!»

(A. Davis, 1984, p. 157)

Митинги протеста прошли вдоль всего побережья, заставив федеральных чиновников уступить и позволить рыбакам получить лицензии на лов сельди независимо от того, собирались ли они ее продавать. Весь этот опыт усилил ощущение на местах, что федеральные чиновники склонны действовать произвольно, без консультаций, и разрабатывают правила, которые не очень хорошо согласуются с местными условиями:

Что они знают о том, что мы делаем? Чиновники от рыболовства только время от времени появляются здесь. Откуда они знают, что лучше для нас? Мы ловим здесь уже долго и знаем, что лучше для нашей земли. Мы знаем, что для этого нужно.

(A. Davis, 1984, p. 156)

Вместо того чтобы найти способы укрепить разработанную на местах систему правил и моделей для контроля и обеспечения доступа, использования ресурсов на тех территориях, где эффективные системы правил уже были разработаны и отвечали местным экологическим и технологическим условиям, канадские политики положились на разработку одного стандартного набора правил для всего побережья. Если будущая канадская политика будет вызывать еще более контрпродуктивную реакцию со стороны рыбаков, они могут и не получить контроль над угодьями для глубоководного рыболовства с открытым доступом и потерять контроль над некоторыми прибрежными рыболовными угодьями, которые ранее были предметом контроля доступа.

Трудно точно сказать, какое будущее ждет морские рыбные хозяйства, такие как Порт Ламерон Харбор. Если национальная политика изменится и чиновники попытаются разработать набор вложенных правил, которые помогут соблюдению местных правил, разработанных годами, одновременно сосредоточив большинство своих нормативных усилий на удаленном морском рыболовстве, которое действительно имеет открытый доступ, то эта неустойчивая система правил может выжить, адаптироваться и позволит рыбакам эффективно использовать местный ресурс бесконечно долго и в дальнейшем³¹. Однако если канадские власти и дальше будет развивать единую политику для всех промыслов вдоль всего восточного побережья, то, вероятно, следует ожидать ухудшения системы, которая локально развивалась. Кроме того, сомнительно, что любое национальное агентство когда-либо сможет получить достаточно полную актуальную информацию для того, чтобы адаптировать набор правил под ситуации на местах.

Федеральные чиновники в Канаде — не единственные чиновники, презюмирующие отсутствие местных институций для регулирования ОР и совершающие действия, угрожающие или даже уничтожающие существующие институции. Корделл и МакКин (Cordell and McKean, 1986) описывают форму владения морскими угодьями, разработанную бедными черными рыбаками, которые ловят с плотов. Они проживают на побережье штата Байя в Бразилии. Это владение не признается национальными, региональными и местными органами власти в Бразилии. Кроме того, официальной политикой бразильского правительства является открытый, а не ограниченный доступ согласно системе ловли с плотов. Бразильский национальный кодекс рыбной ловли определяет все бразильские территориальные воды как публичные воды, открытые для любой бразильской лодки, зарегистрированной в бразильских портах.

Некоторые ученые задокументировали, что произошло, когда правительство Непала приняло «закон о национализации частных лесов» (Arnold and Campbell, 1986; Bromley and Chapagain, 1984; Chapagain, 1984; Messerschmidt, 1986). Хотя закон официально провозглашал «защиту, управление и сохранение лесов в интересах всей страны», в действительности он нарушал ранее установленный общинный контроль над местными лесами. Мессершмидт докладывает, что произошло сразу после вступления закона в силу:

Непальские крестьяне начали «безбилетничество» — систематически чрезмерно эксплуатировали лесные ресурсы в больших масштабах.

Обычные объяснения этого «безбилетничества» в том, что жители считают, что потеряли контроль над лесами, и не доверяют государственному контролю и национальной ресурсной политике.

(Messerschmidt, 1986, p. 458)

В 1978 году правительство Непала кардинально изменило свою политику и стало поощрять передачу лесных земель обратно под контроль крестьян с довольно-таки обнадеживающими результатами относительно усилий по лесоразведению (Arnold and Campbell, 1986). Похожие истории разрушения нестабильных ситуаций ОР, когда чиновники центрального правительства презюмировали отсутствие местных институций, можно рассказать и о многих других частях света.

УРОКИ, ПОЛУЧЕННЫЕ ОТ СРАВНЕНИЯ ПРИМЕРОВ, ПРИВЕДЕННЫХ В ДАННОМ ИССЛЕДОВАНИИ

Целью приведения этих примеров успеха, неудачи и нестабильности является определение общего во всех случаях. Теперь, описав примеры, я использую их для двух типов анализа. Во-первых, я сравню существующие институции, использующие принципы проектирования, описанные в разделе 3: какие из принципов проектирования, вытекающие из надежных институций, рассмотренных в этом разделе, характеризуют другие случаи? Если примеры институциональных неудач и нестабильности характеризуются принципами проектирования, схожими с примерами надежных институций, может быть, эти принципы должны быть отклонены как те, что не помогают различать надежные, нестабильные и неудачные институции. Во-вторых, проанализирую ситуации и режимные характеристики, которые, судя по всему, влияют на возможности людей изменить свои институции (как описано в разделе 4, а для примеров из более ранних времен — в разделе 3), а также факторы, которые, очевидно, ограничивают потенциал отдельных лиц по изменению своих институций (или по предотвращению внешних изменений, которые им навязываются), как описано в этом разделе. Первый анализ является темой этой заключительной части. Второй анализ рассмотрен в разделе 6.