Управляя общим. Эволюция институций коллективного действия

Джон Харрисс сообщает, что эта система могла заработать, когда сильный AGA считал земледелие приоритетом. Один из AGA в начале 1920-х годов был весьма успешным:

Он был способен противостоять давлению крупных землевладельцев и осуществлял свои полномочия беспощадно, учитывая задержки в земледелии, но также манипулировал системой vel vidane для обеспечения оптимального использования имеющихся водных ресурсов, предлагал положительные стимулы для своевременной землеобработки, поскольку система все же предусматривала организацию и определенный мониторинг всего процесса.

(Harriss, 1977, p. 369)¹³

Vel vidanes получали как плату определенную долю собранного урожая, а не фиксированную сумму. Соответственно, если координация процесса сопровождалась предсказуемостью водоснабжения, то были веские мотивы для обеспечения дисциплины среди фермеров, что гарантировало бы достижение успешного сбора двух урожаев в год.

В течение первого десятилетия независимости британская система оставалась существенно неизменной. В 1958 году ее изменило национальное правительство, которое пыталось сделать систему более демократичной. С Налогового департамента сняли всякую ответственность за земледелие, и в конце-концов его функции взял на себя Аграрный департамент (Department of Agrarian Services), который за ирригационным менеджментом в крупных проектах непосредственно не наблюдал, хотя и отвечал за контроль и оказание помощи малым проектам. Vel vidanes заменили административными секретарями (govimandala sewakas) в новосозданных комитетах земледелия. Сначала в «водных встречах», которые проводились на каждом канале, приняли участие все зарегистрированные земледельцы, а не только собственники земельных участков. Они избрали Комитет земледелия сроком на три года. Каждый Комитет земледелия проводил отдельные встречи для установления своих агрономических дат для каждого сезона года¹⁴. Такой порядок значительно повысил гибкость системы, но снизил уровень координации между ирригационными каналами, которая была возможна во времена, когда Налоговый департамент нес ответственность за вопросы земледелия в рамках всей системы в целом. Из-за неизолированости большинства каналов частая подача воды в течение длительного сезона, в отличие от нескольких коротких периодов, приводит к большим потерям воды.

Административный секретарь отвечал за обеспечение соблюдения правил использования водных ресурсов, но имел меньше полномочий, чем vel vidanes. Он получал жалованье из фиксированных денежных сумм, которые взимались за каждый акр земли каждого канала, независимо от того, обрабатывались эти земли или нет. Следовательно, стимулы административного секретаря отличались от стимулов vel vidanes: формально он уже не был обязан своей должностью небольшой группе крупных землевладельцев; имел меньше полномочий, чем vel vidanes и получал определенную сумму независимо от того, насколько неэффективно распределялась и использовалась вода. В то же время он зависел от того, довольны ли были фермеры в зоне его ответственности, поскольку его могли и не выбрать снова. Кроме того, административный секретарь уже не был непосредственно подчинен внешним агентствам касательно трудовой деятельности или предоставления информации о состоянии сельскохозяйственных культур или ирригационных работ.

В Киринди Ойя крупные землевладельцы часто захватывали основные должности в некоторых комитетах земледелия и получали особые привилегии, связанные с распределением воды, за счет внутреннего воздействия или путем поиска внешнего политического вмешательства. В Департаменте ирригации за развитие и правой, и левой частей Киринди Ойя стал ответственным один технический ассистент. Он имел в подчинении одного надзирателя за оборудованием и двух работников для подачи воды — это вряд ли достаточная рабочая сила для того, чтобы контролировать 11 основных точек, много мелких и оросительную деятельность на более чем 2500 акрах земли (Harriss, 1977, p. 371).

По сути, на уровне каналов система должна была работать без услуг координаторов. Работники по подаче воды должны были лишь открывать и закрывать ворота и докладывать о повреждениях. Они не могли физически ограничивать количество воды, которую получала любая группа фермеров. Фермеры легко блокировали каналы и принудительно направляли воду на свои поля. Споры между ирригаторами иногда решались с применением насилия. Фермеры, которые получали пользу от несанкционированного блокирования каналов, не встречали противодействия со стороны своих соседей, которые от этого страдали (Harriss, 1977, p. 374).

С 1973 по 1977 год членов Комитета земледелия назначал министр сельского хозяйства, а это означало, что местный депутат эффективно контролировал назначения (Fladby, 1983; Н. T. Упхофф, личное общение). К середине 1970-х годов контроля за воровством воды «практически не было». Хотя количество докладов по водному браконьерству достигало 200, официально никого не преследовали. В нижней части системы «...около 80 акров рисовых полей орошаются с помощью неофициального канала, который бессовестно «врезается» в основной канал и разбалансирует земледелие в последнем ирригационном йайа (канале)... Это продолжается около пятнадцати лет» (Harriss, 1977, p. 372). Для ирригаторов в самом конце этой системы, как и во многих системах, снабжение было самым ненадежным¹⁵.

Несколько административных секретарей указали в интервью, что они не проводили официальных мероприятий против ирригаторов за водное браконьерство, хотя «регулярно заводили дела в случае неуплаты налогов с площадей, от которых зависело их вознаграждение» (Harriss, 1977, p. 372—373). Поливные нормы не оценивались с 1958 года. Главный инженер системы пришел к выводу, что «законов сейчас не существует» (Harriss, 1977, p. 373).

Комитеты земледелия были полностью ликвидированы в 1977 году. Их функции передали назначаемым служащим по земледелию. Так была заменена система, которая имела по крайней мере некоторые коммунальные черты, и внедрена полностью централизованная система. Незначительные изменения произошли в 1980 году, когда ввели выборную должность лидера канала (yaya nayakaya), но должность эта — довольно необычная. Хотя она и выборная и оплачивается фермерами, лидеры каналов должны выполнять приказы служащих по земледелию. Как результат, никто, кроме самих фермеров, не может распределять воду или координировать действия, по крайней мере, в некоторых деревнях (Fladby, 1983, p. 102, 191—195).

Ни один из участников проекта Киринди Ойя не мотивирован делать что-либо иное, кроме как следовать доминирующей стратегии. Для отдельных фермеров единственной разумной стратегией в рамках системы, в которой другие безнаказанно воруют воду (и используют ее для борьбы с сорняками), является максимальная заливка своих полей с использованием для этого любых необходимых средств¹⁶. Для крупных землевладельцев одним из способов обеспечения определенной защиты такой незаконной практики являются активные политические контакты с национальными лидерами. Политики, в свою очередь, мешают ирригационным процедурам с целью обеспечения «мародерства» для тех, кто их поддерживает¹⁷.

Из-за общей структуры штата государственных чиновников Шри-Ланки, а особенно инженеров-ирригаторов, сотрудники Департамента ирригации имеют очень мало стимулов посвящать много времени и энергии повышению эффективности функционирования и поддержки системы каналов, таких как проект Киринди Ойя. Набор служащих основан преимущественно на образовательной квалификации и оценках, полученных на экзаменах. Поощрения и продвижения по службе базируются почти исключительно на стаже работы, с незначительным пересечением между неслужебными и служебными рангами. Инженеры-ирригаторы в значительной степени отождествляют себя с гражданскими инженерами, которые профессиональное уважение заслуживают скорее проектированием и строительством, нежели эксплуатационными и техническими работами. Да и денег инженеры зарабатывают больше, если задействованы в строительных проектах, чем когда занимаются эксплуатацией и техническим обслуживанием.