Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации

Цели охраны земель имеют двуединый характер: они ориентируют участников земельных отношений, с одной стороны, на превентивные меры, направленные на недопущение вредных воздействий хозяйственной деятельности на земельные ресурсы; с другой — на обязательные, быстрые и эффективные действия, обеспечивающие устранение последствий негативного воздействия на земельные ресурсы в случаях, когда такое воздействие все же было допущено.

Достижению целей, установленных в комментируемой статье, служат практически все правовые нормы ст.13, 14, а также многих других статей Кодекса. На реализацию указанных целей направлены нормы и иных, в том числе подзаконных, правовых актов. Например, действуют Правила использования земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению, проведения на них мелиоративных и культуртехнических работ, установления охранных зон, сохранения находящихся на этих землях жилых домов, объектов производственного назначения, объектов социального и культурно-бытового обслуживания населения [74] (см. также комментарии к ст.13, 14 Кодекса).

Статья 13

Содержание охраны земель

1. Статья восприняла некоторые правовые нормы и отдельные принципы, установленные в ст.101-103, 105, 106 ЗК 1991г., что свидетельствует о преемственности правового регулирования данной сферы отношений. В то же время в ст.13 Кодекса содержатся и новеллы, отражающие особенности современного подхода к охране земель.

Пункт 1 ст.13 конкретизирует цели охраны земель, определенные в п.2 ст.12 Кодекса, путем установления юридических обязанностей перечисленных в комментируемом пункте участников земельных отношений. Поскольку в данном случае законодателем использован императивный метод правового регулирования, неисполнение перечисленных в подп.1-7 п.1 ст.13 Кодекса обязанностей лицами, которым адресованы данные правовые нормы, в определенных случаях может служить основанием юридической ответственности по правилам ст.74-76 Кодекса.

В то же время следует иметь в виду, что носители указанных в п.1 ст.13 обязанностей перечислены в первом абзаце данного пункта исчерпывающим образом. Поэтому указанную правовую норму нельзя толковать расширительно. Исходя из буквального толкования нормы можно утверждать, что ее действие распространяется лишь на собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков (нормативные определения каждого из указанных участников земельных отношений содержатся в п.3 ст.5 Кодекса). В связи с этим установленные комментируемым пунктом юридические обязанности не могут быть возложены, например, на обладателей сервитутов.

При реализации положений п.1 ст.13 Кодекса необходимо применять также нормы иных федеральных законов, например, ФЗ от 10.01.2002г. "Об охране окружающей среды" [75], ФЗ от 16.07.1998г. "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" [76], ФЗ от 30.03.1999г. "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" [77], ФЗ от 10.01.1996г. "О мелиорации земель" [78] и др., а также подзаконных нормативных правовых актов.

2. Пункт 2 комментируемой статьи определяет виды программ охраны земель и основные параметры содержания указанных документов. Это объясняется тем, что для повышения эффективности природоохранной деятельности требуются неотложные меры, включая принятие законодательных актов, обеспечивающих юридические основы экологической безопасности, организационно-административные меры, направленные на совершенствование управления природоохранной деятельностью в стране, проведение экологической экспертизы всех программ и проектов, разрабатываемых на федеральном, региональном и местном уровнях.

С учетом Экологической доктрины Российской Федерации [79] программы охраны земель определяют перечни конкретных мероприятий, обеспечивающих достижение этой цели. В них должны учитываться особенности хозяйственной деятельности, природные и другие условия соответствующего региона. Система организации контроля за исполнением программ устанавливается в соответствии с действующим порядком их реализации.

Федеральные программы могут быть целиком посвящены конкретным мероприятиям по охране земель или включать эти вопросы как частные при решении более масштабной экологической задачи, например, в определенном регионе. Как правило, программы второго вида содержат подпрограммы, предусматривающие и мероприятия в области охраны земель.

Конкретные мероприятия федеральных программ детализируются в региональных целевых программах и проектах, утверждаемых органами исполнительной власти соответствующих субъектов Российской Федерации по согласованию с государственным заказчиком-координатором и другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти. Эффективность намеченных мероприятий рассматривается и обосновывается в конкретных проектах с учетом реальной социально-экономической обстановки в том или ином регионе.

Эффективность мероприятий, предусмотренных программами, и состояния земель оцениваются с учетом экологической экспертизы, а также санитарно-гигиенических и иных норм и требований.

Экологическая экспертиза — это установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы (ст.1 ФЗ от 23.11.1995г. "Об экологической экспертизе" [80]). Указанный Федеральный закон регулирует отношения в области экологической экспертизы, направлен на реализацию конституционного права граждан Российской Федерации на благоприятную окружающую среду посредством предупреждения негативных воздействий хозяйственной и иной деятельности на окружающую природную среду.

Законодательство Российской Федерации об экологической экспертизе основывается на соответствующих положениях Конституции РФ, ФЗ от 10.01.2002г. "Об охране окружающей среды" [81] и состоит из ФЗ от 23.11.1995г. "Об экологической экспертизе", принимаемых в соответствии с ним законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации.

Экологическая экспертиза основывается на принципах: 1) презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности; 2) обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы; 3) комплексности оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности и его последствий; 4) обязательности учета требований экологической безопасности при проведении экологической экспертизы; 5) достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую экспертизу; 6) независимости экспертов экологической экспертизы при осуществлении ими своих полномочий в области экологической экспертизы; 7) научной обоснованности, объективности и законности заключений экологической экспертизы; 8) гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения; 9) ответственности участников экологической экспертизы и заинтересованных лиц за организацию, проведение, качество экологической экспертизы.

Видами экологической экспертизы являются государственная и общественная экспертизы.

Государственная экологическая экспертиза организуется и проводится федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы в порядке, установленном ФЗ "Об экологической экспертизе" и нормативными правовыми актами Российской Федерации. Государственная экологическая экспертиза проводится на федеральном и региональном уровнях. Федеральный орган исполнительной власти в области экологической экспертизы и его территориальные органы имеют исключительное право на проведение государственной экологической экспертизы.