Александр III и его время

Гласные от крестьян теперь составляли: в уездных земских собраниях — 31% (вместо прежних 37%), в губернских собраниях — 2% (вместо прежних 7%).

Число гласных от буржуазии сократилось с 17% до 14% в уездных земских собраниях и с 11% до 8% — в губернских.

Содержание деятельности земских управ не изменилось. Однако все мероприятия земств, касающиеся сельского населения, должны были согласовываться с земскими начальниками.

Земские управы, ранее подчинявшиеся только собраниям, теперь были подчинены и губернатору. Кроме надзора за законностью земских постановлений, губернатору предоставлялось право контролировать и целесообразность этих постановлений. То, что земское собрание считало нужным, полезным и разумным, губернатор при желании мог признать вредным, ненужным и неразумным. Тем более, что никаких объяснений или доказательств закон от него не требовал.

Важным нововведением Положения 1890 г. было учреждение специального органа административного надзора за земскими учреждениями — губернского по земским делам присутствия. Оно состояло под председательством губернатора из губернского предводителя дворянства, вице-губернатора, управляющего Казённой палатой, прокурора окружного суда, председателя губернской земской управы и одного члена от губернского земского собрания. Закон вменял в обязанность присутствия «в подлежащих случаях» обсуждать правильность и законность постановлений и распоряжений земских управ, а также решать другие дела, связанные с земством (прежде всего об ответственности земских должностных лиц и служащих). Решение присутствия выносилось большинством голосов, причём голос губернатора оставался решающим. Последний мог приостановить исполнение принятого большинством голосов определения.

Над деятельностью присутствия был, в свою очередь, установлен жёсткий административный контроль. Оно подчинялось специальному Совету Министерства внутренних дел. Признание за земскими учреждениями характера государственных повлекло за собой изменения в статусе выборных земских должностных лиц. Члены и председатели земских управ считались теперь государственными служащими. Им присваивались классные чины, а должность председателя управы занимали лишь лица, имеющие право на вступление в государственную должность.

Компетенция земства по-прежнему ограничивалась управлением местными хозяйственными делами. Однако новое положение предоставило земствам право издавать обязательные для местного населения постановления по более широкому кругу вопросов. Сюда вошли меры предосторожности от пожаров, санитарные условия жизни населения, устройство и содержание пристаней, переправ, перевозов, некоторые вопросы продовольствия и др.

Положение 1890 г. с незначительными изменениями действовало до февраля 1917 г.

3. ГОРОДОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ И ИЮНЯ 1892 г.

Нелепость городского самоуправления российских городов давно сознана правительством.

Александр III. 1887 г.

Через два года после обнародования Земского положения 1890 г. было высочайше утверждено и новое Городовое положение.

Известно, что после окончания обсуждения в Государственном совете земской реформы министр внутренних дел И. Н. Дурново 2 июля 1890 г. направил губернаторам очередной циркуляр о подготовке к новой городской реформе. В нём он писал: «По установившемуся плану работ в устройстве местного управления за состоявшеюся ныне земской реформой должна следовать городская, к которой и предстоит приступить неотлагательно» (32, оп. 38, д. 2496, л. 357). Обратив внимание на согласование будущей реформы с принятым «Земским положением» 1890 г., министр подробно перечислил недостатки существующего Городового положения 1870 г. Прежде всего он отметил верховенство в избирательных собраниях представителей торгово-промышленного класса. Далее он констатировал численное преобладание евреев в избирательных собраниях черты оседлости, что даёт им возможность «избирать в гласные… таких лиц христианского исповедания, которые или являются солидарными с ними по разным экономическим отношениям, или же прямо находятся от них в материальной зависимости».

К числу пороков он отнёс также многочисленность состава дум; недостаточность правительственных полномочий в деле утверждения в должности городских голов и их товарищей и др. В связи с этим Дурново предлагал оперативно подготовить свои соображения в новое Городовое положение к октябрю 1890 г., при этом по усмотрению губернатора привлечь к этой работе лиц, «которые могли бы принести наибольшую пользу делу по своей опытности и познаниям» (там же, л. 80, 81).

Все поступившие с мест предложения были направлены на укрепление административной власти над органами городского общественного управления, а также на значительное сокращение числа избирателей за счёт лишения прав мелких торговцев, ремесленников и приказчиков. Большинство губернаторов предлагали предоставить избирательные права квартиронанимателям в лице чиновников, учителей, врачей, земских служащих и т. д. (см. 129, с. 413—415).

Подготовленный к весне 1891 г. проект Городового положения базировался на принципиальных установках нового правительственного курса: ослабить выборное начало в организации общественных учреждений, ограничить их самостоятельность и независимость от администрации, укрепить положение дворянского сословия в органах местного управления. Кардинальным изменениям подверглась существующая избирательная система. Если по Положению 1870 г. избирательным правом пользовались все владельцы недвижимого имущества, то по новому закону это право предоставлялось владельцам недвижимой собственности довольно значительной стоимости. Так в столицах — не менее 3 тыс. рублей, в губернских и равных им с населением свыше 100 тыс. человек — не менее 1500 руб., в прочих губернских и крупных уездных городах — не менее 1 тыс. руб., а в остальных городах — не менее 300 руб. Избирательное же право на основе торговых сборов сохранялось только за лицами или обществами, имеющими купеческие свидетельства 1-й гильдии (31, 1892 г., д. 38, л. 26). Вся мелкая и часть средней буржуазии оказывалась лишённой избирательных прав. Помимо этого, для всех избирателей устанавливался двухлетний ценз оседлости.

Количество гласных нехристиан по проекту не должно было превышать 1/5 общего числа гласных. Права участия в выборах городских органов лишались евреи, за исключением 9 западных губерний, где губернаторы могли включать в состав дум «достойнейших из евреев». По новому проекту серьёзно урезалась самостоятельность городских дум. Если раньше губернатору принадлежало право надзора только за «законностью» действий городских дум, то по проекту — и за их «правильностью», что по существу не ограничивало вмешательство в дела городского управления.

1 марта 1891 г. проект нового Городового положения был внесён в Государственный совет. В сопроводительном письме министр внутренних дел И. Н. Дурново подчёркивал, что «государь император озабочен тем, чтобы означенный проект был рассмотрен Государственным советом до закрытия текущей сессии» (32, оп. 38, д. 2499, л. 4). Почти сразу же выяснилась невозможность провести проект через Государственный совет до его роспуска на летние каникулы. После первого заседания, состоявшегося 25 мая 1891 г., Государственный совет отложил рассмотрение проекта до конца января 1892 г. А. А. Половцов объясняет это тем, что в представлении Дурново полностью отсутствовали необходимые статистические данные, сбор которых и потребовал определённого времени (221, т. П, с. 375). Далее обсуждение проекта нового Городового положения проходило в Соединённых департаментах с 25 января по 25 апреля 1892 г. В проект были внесены значительные поправки, которые, однако, не изменили существа его. Большинство поправок затрагивало отношения административных властей с органами городского управления. 18 мая проект был одобрен Общим собранием Государственного совета без каких-либо серьёзных изменений.