Стратегия для России - Повестка дня для Президента-2000

??о возможности федерального вмешательства, осуществляемого Президентом РФ совместно с судебными инстанциями, при грубых нарушениях Конституции РФ и федерального законодательства руководителями субъектов Федерации;

??о введении права пожизненного сенаторства для лиц, занимавших пост Президента Российской Федерации.

??об упрощении процедуры импичмента Президента РФ при одновременном исключении из нее возможностей для проявления политических спекуляций;

??На следующих этапах можно будет обсудить следующие поправки:

??о введении выборности членов Совета Федерации непосредственно населением регионов;

??об изменении роли Президента РФ;

??о выборности или назначаемости руководителей субъектов РФ;

??о федерализации судебной власти;

??о статусе, задачах и функциях прокуратуры;

??о возможностях выбора местного самоуправления при одновременно более четких гарантиях его самостоятельности и ответственности;

??о государственно-территориальной реформе (изменение числа и видов субъектов Федерации).

ГЛАВА 7

ПЕРСПЕКТИВЫ

РАЗВИТИЯ ФЕДЕРАЛИЗМА В РОССИИ *

ЦЕЛЬ ДОКЛАДА

В данном докладе содержится описание и анализ федеративных структур и отношений в Российской Федерации. Докладчики пытались также обрисовать возможные перспективы развития федеративных отношений в стране. На основании данных, полученных в результате анализа положения дел в этой области, выдвигаются предложения в отношении практических шагов в политической, экономической и законодательной сферах, которые могли бы способствовать укреплению федерализма в Российской Федерации.

1. КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ПОДХОДЫ

Необходимо принимать во внимание различие в концептуальных подходах к пониманию федерализма.

Исторически идея федерализма была обоснована в XVIII веке как способ децентрализации управления ("горизонтальное разделение власти"), т. е. инструмент демократизации государственного строя. Ни в одной западной стране, где утвердился федерализм, он не рассматривался и не рассматривается как форма решения так называемого "национального вопроса", межэтнических отношений (США, ФРГ, Бразилия, Австралия и др.). Государства же, которые избрали федеративное устройство как способ решения национального вопроса, распались (СССР, Югославия, Чехословакия).*

Таким образом, на протяжении всех последних лет полярные различия мнений в оценках и перспективах российского федерализма основываются именно на различии в концептуальном понимании федерализма как такового.

2. ЭТАПЫ РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА

2.1. В развитии федерализма в России традиционно выделяют три этапа:

1918-1936 гг. - создание основ социалистического федерализма;

1937-1985 гг. - утверждение фактического унитаризма в государственном устройстве России;

1985-1993 гг. - попытки ликвидации формализма в федеративном устройстве государства и реформы Федерации.

Несмотря на длительные дискуссии, за эти восемь десятилетий так и не были окончательно решены ключевые вопросы построения реальной федерации. Какой она должна быть? Договорной или конституционной, асимметричной или равной, построенной по национально-территориальному или исключительно по административно-территориальному принципу? Сохранить ли субъекты-"матрешки" (административно-территориальное деление, при котором автономные округа входят в состав края или области) или укрупнить их в единый субъект Федерации?

Но уже в 1992 г. сама жизнь заставила Центр и регионы взяться за разграничение полномочий. В результате были подготовлены три договора о разграничении полномочий (с республиками, с краями и областями, с автономными округами), которые и составили Федеративный Договор, ставший впоследствии неотъемлемой частью новой российской Конституции.

2.2. Принятие Конституции Российской Федерации в 1993 г. стало началом нового этапа в построении федерализма как формы реальной демократизации власти.

Конституция закрепила положения, которые позволяют преодолеть две крайности: с одной стороны, сепаратистские настроения республик (суверенитет вплоть до выхода из состава России), с другой - возврат к унитарной структуре регионов.

Конституция 1993 г. закрыла дискуссию о природе федерации в России, четко определив ее конституционно правовой статус, и по сравнению с Федеративным Договором сделала шаг вперед - уравняла субъекты Федерации в правах и положила в основу Российской Федерации не национальный, а территориальный принцип (источником власти во всей стране и в каждом субъекте Федерации является не этнос, не "титульная национальность", а все многонациональное население).

Но поскольку в этот период сохранялась острота политических проблем, продолжался кризис государственного управления, не вошли в цивилизованные рамки процессы становления региональных сообществ, то Конституция Российской Федерации не стала унифицировать входящие в ее состав субъекты (республики, края, области, автономные области, автономные округа, города федерального значения), а, оставив определенную "асимметричность", заложила основные принципы, "общие правила" построения подлинной федерации (см. ст. 4 и 5 Конституции Российской Федерации):

??суверенитет Российской Федерации на всей ее территории;

??верховенство на всей территории страны федеральной Конституции и федеральных законов;

??государственная целостность страны;

??единство системы государственной власти;

??разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

??равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации;

??равноправие субъектов Федерации между собой в их взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.

2.3. Сегодня российский федерализм вышел на очередную, несомненно более высокую ступень своего развития, которая, качественно отличаясь от предшествовавших ступеней, в то же время отнюдь не означает завершения процесса формирования самого федерализма: очевидны сегодняшние проблемы развития, в то же время достаточно хорошо просматриваются как завтрашние трудности, так и перспективы поступательного развития федеративных отношений.