Институт президентства - история и современность

3.4. Основные тенденции в эволюции института президентства в трансформационных странах

Процесс демократизации, начавшийся несколько десятилетий назад и охвативший большинство стран мира, внес существенные коррективы в развитие института президентства. Прежде всего речь идет о некотором ослаблении роли Президента в суперпрезидентских республиках, которое произошло за счет усиления позиций правительства путем введения поста Премьер-министра (Египет, Перу) и включения элементов ответственности перед парламентом (вотум недоверия). В некоторых странах Латинской Америки (Венесуэла, Колумбия, Уругвай) предусмотрена интерпелляция - форма ответственности министра, связанная с запросом на пленарном заседании парламента и возможностью выразить ему недоверие или порицание [204, с. 273-275].

Конечно, фактическому и, как правило, юридическому главе правительства - Президенту вотум недоверия и связанная с ним отставка не угрожают. Кабинет в полном составе не может быть уволен парламентом, а должность Премьер-министра часто является чисто административной. Но сам факт установления парламентского контроля за исполнительной властью свидетельствует о восприятии большинством этих стран демократических принципов парламентаризма. Как итог - более частая смена власти мирным путем и даже смещение президентов в порядке импичмента (Бразилия, Венесуэла). Неудачными оказываются и попытки совершения президентами государственных переворотов (Гватемала, 1993) [105, с. 89-98].

В африканских странах в 90-х годах начинает складываться многопартийная система, что способствует созданию плюралистического общества и "здоровой" конкуренции в борьбе за президентское кресло. Необходимо отметить, что в ряде азиатских и африканских стран институт президентства приобрел прочную преемственность (Кипр, Сирия, Индонезия, Тунис, Бенин, Танзания), а в некоторых (Индия, Израиль, Ливан) система президентской власти соответствует европейской модели президентства [8, с. 69].

Исторические перемены, происшедшие в мире в конце XX века, добавили немало свежих красок институту президентства за счет появления целого класса новых политических образований на постсоциалистическом пространстве. В странах Центральной и Восточной Европы, где в определенной степени сформированы гражданское общество, демократические традиции и относительно устойчивая партийная система, сложилась парламентарно-президентская система правления с преобладающим влиянием парламента (Венгрия, Словакия, Чехия) или созданием фактически равнозначного властного треугольника - парламент, Президент, правительство (Болгария, Польша, Румыния).

В бывших республиках СССР (кроме стран Балтии) в силу неразвитости социальных и политических институтов вакуум власти заполнила сильная президентская власть. Хотя трудно предположить, что от тоталитарного режима можно было прямо перейти к демократическому. Над этими странами тяготеет императив догоняющего развития. Они вынуждены ускоренно модернизировать народное хозяйство, политическую систему, национальную культуру в широком смысле слова. Такой рывок требует мобилизации духовных и материальных ресурсов, концентрации политической воли, сильной власти [99, с. 10].

Поэтому создание сильной президентской власти является необходимым условием для нормального становления этих государств и переходной ступенью к развитой демократии. Ведь как показал наш печальный исторический опыт, нельзя "...шагать семимильными шагами, шагать из первого месяца беременности в девятый" [33, с. 576]. Речь не идет о республиках Средней Азии, где президентство в силу особенностей национального развития превратилось не только в режим личной власти, но стало приобретать форму "просвещенного абсолютизма". В Киргизии день рождения Президента А.Акаева является государственным праздником, а в Туркмении и Казахстане введено даже пожизненное президентство (для С.Ниязова и Н.Назарбаева).

Несмотря на "молодость", президентство в советских республиках претерпело существенные изменения, что связано не только со становлением самого института, но и государственности в целом. Учреждение института президентства в РСФСР не привело к коренному изменению всего механизма государственного управления. В Конституции оставалась норма, согласно которой Съезд был правомочен принимать к своему ведению и решать любой вопрос, отнесенный к ведению РСФСР, а Верховный Совет по-прежнему именовался не только представительным и законодательным, но и распорядительным органом. В отличие от союзного Президента, Президент РСФСР избирался путем всенародного голосования, что давало ему право выступать от имени народа как его полномочному представителю.

Прямой выход российского Президента на общенациональные выборы способствовал росту его политического престижа, свободе действий в проведении намеченных реформ, отстаивании своих позиций в отношениях с другими государственными органами. Учитывая, что парламент был избран при коммунистическом режиме, а Президент Б.Н.Ельцин - в результате первых демократических выборов, единственно легитимным носителем высшей государственной власти в России являлся Президент. Если добавить к этому огромный авторитет и личные качества Ельцина, то станет ясно, что реальная президентская власть выходила далеко за рамки, отведенные ей Конституцией.

Значительное усиление власти Президента произошло в период августовского путча 1991 года. В силу чрезвычайных обстоятельств Ельцин принял на себя командование Вооруженными силами СССР на территории РСФСР и ввел пост министра обороны РСФСР. Была создана единая система исполнительной власти, которую образовали Президент и главы всех нижестоящих исполнительных органов. С целью координации деятельности исполнительных органов в регионах учреждался институт представителей Президента на местах.

В условиях продолжающегося развала СССР и ухудшения экономического положения в стране Ельцин решил сконцентрировать в своих руках важнейшие полномочия по руководству народным хозяйством, а также непосредственно возглавить правительство. Поэтому после отставки в сентябре 1991 года И.С.Силаева кабинет оставался больше года без главы. Президент даже проигнорировал постановление Съезда о необходимости представить Верховному Совету для согласования кандидатуру Председателя правительства [3, с. 21].

С целью ослабления позиций Президента и усиления полномочий Верховного Совета Съездом была проведена конституционная реформа. Теперь Верховный Совет давал согласие на назначение не только главы правительства, но и ключевых министерских фигур. Верховный Совет устанавливал порядок организации и деятельности федеральных органов исполнительной власти и получил право отменять не только указы, но и распоряжения Президента. Правительство являлось подотчетным как Президенту, так и Съезду, и Верховному Совету.

Однако Ельцин отказался соглашаться с подобными изменениями. Президент выступил инициатором проведения всероссийского референдума по вопросам о доверии Президенту, об одобрении проводимой им и правительством социально-экономической программы, о досрочном переизбрании Президента и депутатов. За доверие Президенту проголосовало 58,7% избирателей, принявших участие в голосовании, за одобрение социально-экономической программы - 53%. Не прошло предложение о досрочных выборах [3, с. 12].

Результаты референдума Президент истолковал как такое доверие народа, на основании которого он может действовать самостоятельно и независимо от Съезда. Возникла сильная конфронтация между исполнительной и законодательной властями. В силу невозможности разрешения данной ситуации конституционным путем (Президент не имел права распустить парламент, а Съезд после референдума не мог отправить Президента в отставку) она переросла в открытое противостояние Президента и парламента. В итоге Президент пошел на радикальные меры, а затем применил силовые методы: был разогнан парламент и принята новая Конституция, в которой соотношение сил было изменено в пользу Президента. Конституция Российской Федерации 1993 года получила неоднозначную оценку общественности.