Институт президентства - история и современность

Таблица

УЧАСТИЕ ПРЕЗИДЕНТА И РЕЙХСТАГА

В ЗАКОНОДАТЕЛЬНОМ ПРОЦЕССЕ

Законодательная деятельность

Президента и Рейхстага

1930 г.

1931 г.

1932 г.

Законы, принятые Рейхстагом

98

34

5

Чрезвычайные декреты Президента

5

44

60

Дни заседаний Рейхстага

94

41

13

Большинство экономических и финансовых чрезвычайных декретов представляли собой маленькие своды законов. Рейхстаг из-за частого роспуска, невозможности влиять на формирование правительства и отклонять чрезвычайные декреты был парализован и бессилен. Создание президентских кабинетов, частый роспуск парламента и практика издания чрезвычайных декретов привели к установлению президентского режима в Германии.

Причины подобного развития политической системы Германии были заложены в самой Конституции, когда традиционному парламентаризму, который был фактически неизвестен немцам, был привит всенародно избираемый Президент [235, s. 35]. Сильный и независимый глава исполнительной власти мыслился создателями Конституции в качестве противовеса Рейхстагу и являлся необходимым условием для создания "истинного парламентаризма".

Этот ложный вывод базировался на распространенном страхе перед мнимым "парламентским абсолютизмом" и на ошибочной интерпретации английского конституционного порядка. Эти суждения предопределили конституционно-политические взгляды М.Вебера и других немецких конституционалистов: все они "спасли кусок монархии в республике" [230, s. 194]. Для многих аналитиков Веймарской Конституции именно появление сильного главы государства явилось одной из причин заката немецкой демократии в 30-х годах [235, s. 35].

Другой причиной было закрепление в Конституции пропорциональной избирательной системы, которая, как известно, рассчитана на малочисленную и хорошо организованную партийную систему. В Германии же существовало большое количество партий. Так, в парламентских выборах в мае 1928 года участвовало 43 партии, а летом 1932 года - более 60 [220, s. 5]. Их политическая "незрелость", неспособность идти на компромиссы привели к "выключению" парламента из конституционно-правового механизма. К тому же законодательное собрание из-за страха перед политикой партийных интересов, нормальным для демократии разрешением политических и общественных конфликтов не зафиксировало основные права партий в государственной жизни страны. Все это привело к тому, что в республике в целом не сложилась устойчивая и способная к функционированию партийно-парламентская система.

Не следует игнорировать и личный фактор. Избрание в 1925 году Президентом Германии семидесятисемилетнего прусского офицера Гинденбурга, да еще и проигравшего в роли главнокомандующего мировую войну, свидетельствовало о недовольстве граждан республикой и возвращении к дореволюционному периоду. Являясь сторонником "идеи сильной руки" и будучи уверен, что любой парламент всегда является врагом правительства, он сделал все, чтобы, с одной стороны, вывести исполнительную власть из-под "опеки" Рейхстага, а с другой - еще больше расширить объем президентских полномочий.

Роль Гинденбурга как Президента оценивается всеми националистически настроенными историками Германии в высшей степени положительно. Ему ставится в заслугу то, что он способствовал подъему авторитета государства и заменил кайзера в сознании немецкого народа [125, с. 97-98]. Неолиберальные историки полагают, что великой трагедией для германской демократии была ранняя смерть Президента Эберта и избрание его преемником "прусского генерала" [125, с. 101].

Действительно, тот факт, что Гинденбург, узнав о "происках" Гитлера стать Канцлером, был вначале категорически против, но вскоре пошел на это, можно объяснить его преклонным возрастом и тяжелой болезнью [201, с. 113-114]. Создалась критическая ситуация: с одной стороны - парализованный парламент и подчиненное Президенту правительство, с другой стороны концентрация всей государственной власти в руках Президента: Президента всесильного как государственный деятель и Президента - старого и изнуренного болезнью человека.

Этим не замедлили воспользоваться нацисты. Используя поджог Рейхстага, Гитлер добился издания Президентом Указа "Об охране народа и государства", который наделял правительство Германии чрезвычайными полномочиями. Правительству предоставлялось право "временно брать на себя властные полномочия любой земли, которая в силу каких-либо причин не может принять соответствующие меры для поддержания общественной безопасности и порядка" [219, s. 20]. Следом был распущен парламент, а на выборах 5 марта 1933 года нацисты (NSDAP) одержали победу. Был принят закон "Об устранении бедственного положения народа и империи", который наделял правительство правом издания законов. При этом зако- ны, принятые правительством, могли отступать от положений Конституции [219, s. 20].

Власть стала переходить к правительству Гитлера "в присутствии" Гинденбурга. Эта тенденция получила свое логическое завершение после смерти Президента. Сам Гитлер не претендовал на пост Президента как таковой. Он принял решение об объединении поста Президента с постом Канцлера.

Учитывая исторический опыт, создатели "Основного Закона для Федеративной Республики Германии" совсем иначе организовали президентскую власть. Они хотели максимально сузить возможность повторения фашистской трагедии. Поэтому Президенту ФРГ не принадлежит уже доминирующая роль в государственном механизме.

Во-первых, это достигается путем изменения способа избрания Президента. В отличие от Веймарской Республики Президент ФРГ избирается не народом, а Федеральным Собранием, состоящим из членов Бундестага и равного количества народных представителей земель [224, s. 78]. Обычно в выборах Президента ФРГ участвует 1312 депутатов [218, s. 145]. Срок полномочий Президента сокращен до 5 лет, а возможность переизбрания ограничена одним разом.

Во-вторых, Президент лишился большинства своих полномочий. Прежде всего речь идет о чрезвычайных полномочиях, предусмотренных ст. 48 Веймарской Конституции. Он больше не является "хранителем Конституции" с вытекающими отсюда последствиями. Нормативные акты Президента, большинство из которых нуждается в контрассигнации, носят подзаконный характер. Самым же существенным является то, что Президент утратил возможность влиять на основные государственные органы, в первую очередь на правительство. Теперь правительство формируется парламентом и ответственно перед ним.

Право роспуска парламента сильно ограничено. Президент может распустить Бундестаг по предложению Канцлера и только в случаях, предусмотренных Конституцией. Именно правительство является главным органом государственной власти, а его глава - первым лицом в политической иерархии. Если в Веймарской Республике "сильным" человеком был Президент, то в ФРГ - Канцлер [218, s. 141].

Ограничение конституционных полномочий самого Президента в сочетании с весьма широкими правами Канцлера, сложившаяся партийно-политическая система, при которой правительство выступает единым блоком с парламентским большинством, а также укоренившиеся за много лет традиции привели к тому, что Президент отодвинут с политической арены. Он не обладает ни независимостью от партийной корпорации, ни чрезвычайными полномочиями, ни правом издания нормативных актов, равнозначных законам, ни сколь-нибудь серьезными средствами влияния на процесс принятия важных политических решений [187, s. 110-111].

Президент осуществляет главным образом представительские и церемониальные функции. Именно исходя из представительской роли Президента Конституция наделяет его незначительной политической компетенцией. Как пишет немецкий политолог К.Бауме, "политическое значение должности Президента сказывается больше в формировании политического стиля и в осуществлении представительской функции ее обладателя, чем в его компетенции" [217, s. 182].

Предшествующие федеральные президенты воспринимали свой пост как "хранителя политики" и уделяли больше внимания легитимности своих действий, чем персональному развитию власти. Президент Т.Хейс (1949-1959) создал в этом отношении масштаб, которому следовали все его последователи. Несмотря на это, большинство немецких граждан позитивно оценивают должность Президента и даже более позитивно, чем любую другую [229, s. 81].