История Украины. Научно-популярные очерки

Председатель Верховного Совета Украины Л. Кравчук зачитывает Акт о провозглашении независимости Украины. Киев, 24 августа 1991 г.

У «нового» руководства Украины, олицетворением которого стал Леонид Кравчук, не было ни стратегии, ни четкого видения перспективы развития государства, ни знаний и умений, необходимых для перехода к рыночной экономике, ни твердых политических убеждений. Его главным кредо была философия выживания и удержания власти — этому подчинены были все их действия. В результате социально-экономический и политический кризис, неизбежный при распаде такого колоссального образования как СССР, серьезно усугубился и растянулся во времени.

Государственное строительство первых лет независимости характеризовалось тремя основными тенденциями: поиском форм организации власти и нарастанием борьбы между ее разными ветвями, попытками совладать с социально-экономическим кризисом и весьма противоречивыми действиями по сохранению целостности государства в борьбе как с внутренними центробежными тенденциями, так и с внешними нажимами.

Как поделить власть?

С исчезновением Коммунистической партии как реальной властной структуры функции исполнения государственной власти перешли к тем органам, которые в советское время имели больше символическое значение — к советам. В последние годы «перестройки» значительно усилились политические позиции Верховного Совета, который фактически превратился в центр власти, оттеснив на второй план центральные органы КПУ, и даже пытался выполнять роль исполнительной и высшей судебной власти (Конституционного суда). Однако это усиление политических позиций не означало наличия реальной власти, особенно на местах. В идеале функцию исполнительной власти должен был играть Совет министров и исполнительные комитеты местных Советов, однако, «Советская власть» была фикцией в советское время, и к моменту обретения независимости Советы иногда неплохо выполняли свою роль в политической борьбе, но были малоспособны выполнять роль исполнительной вертикали власти. Поскольку с уходом с политической арены Коммунистической партии исчез властный стержень, образовался вакуум, который необходимо было заполнить.

Митинг на площади перед Верховным Советом Украины. Киев, 24 августа 1991 г.

Институт Президента, введенный в июле 1991 г., находился в эмбриональном состоянии даже с точки зрения формальных правовых норм: в законе от 5 июля 1991 г., согласно с которым вводился пост Президента и назначались выборы, объем полномочий главы державы оставался неопределенным и слабо регламентированным, что создавало почву для бесчисленных конфликтов во властной среде. Впрочем, именно президентская власть была призвана стать основой вертикали исполнительной власти в новой Украине.

В 1991 г. начался изнурительный, временами чрезвычайно драматичный процесс формирования структур высшей исполнительной власти и выстраивания ее отношений с властью законодательной и судебной, занявший почти 15 лет и до сих пор не законченный. Он осложнялся стремительным падением экономики и упадком социальной сферы, сложной внешнеполитической ситуацией и усилением сепаратистских тенденций внутри страны. У истоков этого процесса стоял первый президент Украины Леонид Кравчук, политическую философию которого вполне адекватно передает популярный анекдот: услышав, что идет дождь, а зонта нет, Кравчук предложил не беспокоиться: он сможет пройти «между капельками».

Впрочем, вряд ли можно было ожидать иной философии от людей, воспитанных в духе исполнения директив и правила, что «инициатива наказуема»: клиентелизм, негласные политические сделки в верхах, боязнь ответственности, стремление угодить противоположным политическим силам, приспособленчество и цинизм, прикрываемые примитивной демагогией, идеологический промискуитет — все это стало отличительными чертами высших эшелонов украинской политики. Объем и сложность задач, стоявших перед власть имущими, был несоизмерим с их способностями, знаниями, умениями и волей. Тем не менее, жизнь заставляла действовать, потеря темпа означала потерю власти.

В феврале 1992 г. Л. Кравчуку удалось «продавить» в Верховной Раде закон об изменениях в Конституции Украины (1978). Согласно этим изменениям президент становился главой государства и исполнительной власти и получал прямой контроль над правительством, право назначать ряд ключевых министров и председателя правительства. В то же время Верховная Рада сохраняла за собой целый ряд функций, также позволявших напрямую контролировать правительство, в частности, она утверждала премьер-министра, предложенного президентом, и состав правительства. Кроме того, «явочным порядком» она постоянно вмешивалась в его действия. В результате правительство оказалось «слугой двух господ», что сказалось на его и так невысокой эффективности.

Президент после выборов начал создавать свои исполнительные структуры. В декабре 1991 г. при главе государства формируется Администрация, призванная обеспечивать его деятельность. Поначалу она состояла из 4 отделов. Функцию своего рода консультативного и стратегического органа при президенте должна была выполнять Дума (созданная в феврале 1992 г.), состоявшая из 64 человек, специалистов разных областей и управленцев. Их деятельность почти сразу же привела к конфликту с Верховной Радой, и прежде всего в вопросе о праве контроля за деятельностью правительства.

Осенью 1992 г. Л. Кравчук, уступив Верховной Раде, распустил Думу. Главной организационной структурой, осуществлявшей власть президента в центре, стала его Администрация. Этот орган не предусмотрен Конституцией, хотя согласно ей президент имел право создавать свои консультативные и иные органы. При Л. Кравчуке Администрация пока еще соответствовала ее предназначению, хотя вмешательство в работу органов исполнительной власти оставалось постоянным и периодически реализуемым искушением.

Первый Президент Украины Леонид Кравчук присягает на верность народу Украины. Киев, 5 декабря 1991 г.

Президент УHP в изгнании М. Плавьюк передает первому Президенту Украины Л. Кравчуку сине-желтый флаг. Киев, 24 августа 1992 г.

Параллельно с попытками выстроить сильный центр президентской власти, разворачивалось формирование исполнительной вертикали на местах. В феврале 1992 г. Л. Кравчук инициировал создание института представителей президента в областных и районных центрах, городах и городских районах. Своеобразным символом и проявлением сущности этого строительства стало то, что и сам президент, и его представители «прописались» в зданиях центральных и местных партийных органов, а его кадровой основой стали тысячи работников ликвидированного партийно-комсомольского аппарата.

С 20 марта 1992 г. представители президента стали выполнять функции глав местных администраций — исполнительные комитеты местных Советов ликвидировались, хотя при этом Советы должны были сохранять функции органов местного самоуправления. Процесс вытеснения местных Советов представителями президента происходил весьма болезненно — при этом азарт борьбы за власть на местах отодвигал на второй план экономические и социальные проблемы, которые росли как снежный ком. В то же время строительство исполнительной вертикали, происходившее за счет региональных кадров, упредило консолидацию вокруг местных советов тех сил, которые могли бы стать основой формирования сепаратистских элит: борьба происходила между «местными», а не против центра.

Соперничество между ветвями власти превратилось в изнурительную борьбу законов и подзаконных актов. Только в 1992 г., например, Верховная Рада приняла 131 закон, 261 постановление, 14 положений, 15 заявлений и 5 обращений. Ее Президиум издал 209 постановлений. В то же время правительство издало 725 законодательных актов, к которым можно добавить неисчислимые указы президента [487].