Невоенные рычаги внешней политики России. Региональные и глобальные механизмы

Экономические санкции являются одним из инструментов, имеющимся во внешнеполитическом арсенале государства, и, как любой инструмент, они могут быть более или менее применимы в конкретной ситуации. Следовательно, необходимо выработать некие критерии инструментальной эффективности экономических санкций при решении внешнеполитических задач.

Очевидно, что критерии эффективности применения экономических санкций должны соотноситься с политическими целями их применения. В этом-то вопросе и наблюдается самая большая неразбериха. Нередко эффективность санкций оценивают на основе очень широко и нечетко сформулированных политических задач, что делает оценку попросту невозможной. Действительно, трудно рассчитывать на фундаментальное изменение политики страны – объекта санкций в результате введения против нее торгового эмбарго, применение подобных критериев оценки почти неминуемо приводит нас к выводу об общей низкой эффективности санкций. Чтобы избежать подобной ловушки, следует иметь в виду следующее.

Во-первых, применение санкций может привести к достижению лишь инструментальных результатов: предотвращению перемещения ценностей, уже находящихся под юрисдикцией страны – инициатора санкций; сокращению объема твердой валюты, поступающей в распоряжение страны – объекта санкций и ее изоляции от потоков международной торговли. Перечисленные результаты санкций могут служить в качестве внешнеполитических активов для переговоров со страной-объектом, но не являются целями внешней политики как таковой.

Во-вторых, нередко действенность санкций оценивается в статике, как будто бы объявленные цели санкций не меняются с течением времени. Во внешнеполитической практике, как правило, наблюдается обратное: введение санкций преследует решение нескольких внешнеполитических задач и в зависимости от обстоятельств акцент на важности решения той или иной задачи меняется.

В-третьих, при оценке эффективности экономических санкций многие эксперты поддаются соблазну использовать публично заявленные цели санкций в качестве критериев их успеха. На деле применение санкций зачастую преследует больше внешнеполитических целей, чем объявлено официально, и заявленная цель введения санкций отнюдь не является главной. Например, введение США экономических санкций против Кубы не только преследовало больше целей, чем было заявлено, и было в основном нацелено на решение задач внутренней политики США и ликвидации политического «диссидентства» в Латинской Америке, но и в разные периоды имело различные приоритеты.

Таким образом, оценка эффективности применения санкций для решения внешнеполитических задач остается проблемой и осуществляется в основном на интуитивном уровне. Единственные количественные критерии, которые могут использоваться для оценки эффективности торговых санкций, – изменение объема товарооборота страны, находящейся под санкциями, и динамика изменения ее золотовалютных резервов. Такую статистику можно получить из многих международных источников, в том числе МВФ, но и она не является всеобъемлющей.

В заключение следует отметить, что введение торгово-экономических санкций не всегда является идеальным политическим решением и имеет больше шансов в достижении результата при соблюдении следующих условий:

• ставится политическая задача сравнительно небольшой корректировки политики страны – объекта санкций;

• используются одновременно и торговые, и финансовые санкции. У страны – субъекта санкций должны быть технические возможности по вмешательству в финансовые потоки;

• страна – объект санкций не обладает серьезной политической поддержкой третьей стороны;

• экономика страны – субъекта санкций существенно (не менее чем в 10 раз) превосходит по размеру экономику страны-объекта;

• существует международная коалиция (формальная или неформальная) в поддержку санкций;

• страна – объект санкций слаба политически и экономически.

4.3. Экономические инструменты внешней политики стимулирующего типа

4.3.1. Регулирование экспорта капитала в другие страны как инструмент внешней политики

Капитал, направляемый в зарубежные страны, может принимать несколько основных форм: прямые иностранные инвестиции (ПИИ), частное кредитование, предоставление государственных кредитов и зарубежная помощь. Система направления капитала в зарубежные страны сложилась в последние сто лет.

Перед Первой мировой войной капитал активно вкладывался в развивающиеся в то время страны – США, Канада, Австралия, Аргентина, Бразилия. Капитал принимал форму как ПИИ, так и государственных займов. Основным финансовым центром зарубежных инвестиций был Лондон, а принятым методом решения проблемы дефолтов зарубежных государств была «дипломатия канонерок». Особенностью этого периода было то, что масштабные инвестиции в зарубежные страны сопровождались массовой миграцией туда рабочей силы из Европы.

В период между Первой и Второй мировыми войнами основным зарубежным инвестором ненадолго стали Соединенные Штаты. Капитал из США направлялся в Европу для обеспечения выплаты послевоенных репараций и в Латинскую Америку в качестве инвестиций. Рост зарубежных инвестиций был остановлен мировым экономическим кризисом 1929 г., когда многие страны объявили мораторий на обслуживание иностранного долга или даже дефолт.

В период до конца 1950-х годов финансовые потоки в развивающиеся страны были достаточно скромными и принимали форму либо прямых инвестиций, либо займов международных финансовых институтов. Использование государственных финансов позволило расчистить рынок после многочисленных дефолтов путем государственной скупки «плохих» долгов и списания основного долга для наиболее финансово слабых государств-должников. В начале 1960-х годов рынок международного кредитования в целом восстановился, развивающиеся страны снова стали его участниками. С этого времени ведущие державы начали использовать регулирование потоков капитала за рубеж в качестве политического инструмента.

4.3.2. Прямые инвестиции

ПИИ являются мощным инструментом влияния на экономику и политику зарубежных стран и, соответственно, могут принимать формы частных или государственных инвестиций. Сегодня основная форма ПИИ – частные инвестиции, однако они также контролируются политическим руководством страны-инвестора и играют свою роль в проведении внешнеполитического курса в отношении той или иной страны.

Использование зарубежных частных инвестиций компаний своей страны в интересах государственной политики основывается на нескольких политико-экономических механизмах, обусловливающих взаимосвязь присутствия иностранного капитала и изменений политики принимающего государства.

Самая старая из используемых моделей получила название «модель Троянского коня» и рассматривает ПИИ как основной инструмент расширения влияния экономически развитых стран. Согласно этому подходу высокий уровень зарубежных инвестиций создает «инфраструктуру зависимости» [60] , из-за чего принимающее инвестиции государство теряет способность к независимым политическим действиям. Причинами ослабления политического суверенитета государства становятся несколько факторов. Во-первых, иностранцы захватывают командные высоты экономики и с этого моменты основные экономические и политические решения по важным для данной страны вопросам принимаются уже за рубежом. Во-вторых, экономическое развитие страны и благосостояние ее граждан начинает все в большей степени зависеть от поведения иностранных компаний, их инвестиций и социальной политики [61] . В данных обстоятельствах правительство принимающей капитал страны вынуждено все внимательнее прислушиваться к политическим приоритетам иностранных компаний и их правительств. В-третьих, широкое иностранное присутствие в экономике приводит к формированию элиты, ориентированной на иностранные государства и компании. Такая элита ассоциирует себя, скорее, с иностранными корпорациями и проводит политику, отвечающую иностранным интересам. Описанная модель разрабатывалась в период популярности неомарксизма и теории капиталистического центра и периферии, но, следует признать, сохраняет свою практическую ценность и сегодня.