Государственный долг: анализ системы управления и оценка ее эффективности

Классификация источников внешнего финансирования дефицитов федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации не сопоставима с классификацией видов государственных внешних долгов России и субъектов Российской Федерации, что затрудняет оценку соответствия операций с внешними долговыми обязательствами изменениям объемов и структуры государственного внешнего долга.

В соответствии со статьей 97 Бюджетного кодекса «Государственный долг Российской Федерации» государственным долгом страны являются долговые обязательства Российской Федерации перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права, включая обязательства по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерации.

В соответствии со статьей 98 Бюджетного кодекса «Формы государственного долга Российской Федерации» определено, что долговые обязательства страны могут существовать, в том числе, в форме договоров о предоставлении Российской Федерацией государственных гарантий.

В соответствии со статьей 116 Бюджетного кодекса «Предоставление государственных гарантий Российской Федерации» общая сумма предоставленных государственных гарантий страны для обеспечения обязательств в иностранной валюте включается в состав государственного внешнего долга Российской Федерации как вид долгового обязательства.

Требования закона от 15 августа 1996 года № 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации», приказов Министерства финансов России от 25 мая 99 года № 38н и от 11 декабря 2002 года № 127н «Об утверждении указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации» в части Классификации видов государственных внешних долгов России и субъектов Российской Федерации не соответствуют требованиям Бюджетного кодекса, приведенным выше.

Действующей бюджетной классификацией не выполняются требования Бюджетного кодекса о выделении в качестве отдельного вида долговых обязательств государственных гарантий, относимых на государственный внешний долг Российской Федерации. Следует отметить, что Федеральный закон от 15 августа 1996 года № 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации» включает изменения от 2, 26 марта 1998 года, 5 августа 2000 года, 8 августа 2001 года, 7 мая 2002 года, 6 мая 2003 года. Таким образом, изменения в упомянутый закон вносились уже после введения в действие Бюджетного кодекса (с 1 января 2000 года), но при этом отсутствовали необходимые изменения для приведения настоящего нормативного документа в соответствие с требованиями Бюджетного кодекса.

Министерство финансов Российской Федерации при составлении отчетности об исполнении федерального бюджета выполняет требования упомянутого Федерального закона «О бюджетной классификации». Государственные гарантии не выделяются отдельной строкой, а фактически включаются в отчет:

• по источникам внешнего финансирования дефицита федерального бюджета;

• по привлечению (использованию) и погашению кредитов международным финансовым организациям и правительствам иностранных государств;

• в структуру государственного внешнего долга – по задолженности международным финансовым организациям, официальным кредиторам – членам Парижского клуба кредиторов и официальным кредиторам – не членам Парижского клуба кредиторов.

Основные характеристики федерального бюджета в части операций с государственными долговыми обязательствами отражаются в приложениях к проекту Федерального закона «О федеральном бюджете» на очередной финансовый год. При исполнении федерального бюджета в части источников финансирования дефицита бюджета возможны существенные отклонения от установленных в приложениях показателей за счет замены внешних заимствований внутренними, в результате чего происходит изменение структуры источников финансирования дефицита федерального бюджета. Вместе с тем ни в Бюджетном кодексе Российской Федерации, ни в законах о федеральном бюджете не отражен правовой статус приложений к указанным законам, одним из которых является программа государственных внутренних заимствований. Остается не ясным вопрос, являются ли приложения составной частью утверждаемого Федеральным собранием Российской Федерации закона «О федеральном бюджете» или остаются отдельными документами, структурно выходящими за рамки бюджета, на которые делаются ссылки в текстовых статьях.

Отсутствие единой методологии учета государственного долга и единой интегрированной базы данных, обеспечивающей достоверный учет по всем видам долговых обязательств и контроль за состоянием государственного долга в целом, в значительной степени препятствует проведению обоснованной долговой стратегии и эффективной бюджетной политики.

2.3. Международный опыт

Правительствам всех стран приходится принимать стратегические решения при выборе целей управления долгом, определении своих предпочтений в отношении допустимой степени риска, методов управления условными обязательствами и путей обеспечения надежного управления государственным долгом. По многим из этих вопросов происходит все большее сближение мнений относительно методов, составляющих надежную практику управления государственным долгом, содействующую также снижению уязвимости при распространении внешних финансовых потрясений. В их число входят четкое определение целей управления долгом; учет затрат в сопоставлении с сопутствующим риском; разграничение и координация управления долгом и денежно-кредитного регулирования и соответствующей подотчетности; установление лимитов на рост долга; необходимость тщательного управления риском рефинансирования и рыночным риском, затратами на выплату процентов по долговому бремени; необходимость создания надежной организационно-правовой структуры и политики снижения операционного риска, в том числе четкого распределения обязанностей и сопряженной с ними ответственности среди государственных ведомств, вовлеченных в управление долгом.

Международным валютным фондом и Всемирным банком были разработаны руководящие принципы управления государственным долгом, призванные содействовать странам в их деятельности, направленной на снижение финансовой уязвимости.

Цели и координация управления долгом. Основная цель управления государственным долгом – обеспечить удовлетворение потребностей органов государственного управления в финансировании и выполнение их обязательств по платежам при минимально возможных затратах в средне– и долгосрочной перспективе и с разумной степенью риска.

Управление долгом должно распространяться на основные финансовые обязательства, находящиеся под контролем Правительства.

Управляющие долгом, советники по вопросам налогово-бюджетной политики и руководство Центрального банка должны иметь общее понимание целей политики управления долгом, налогово-бюджетной и денежно-кредитной политики, учитывая взаимозависимость используемых ими различных инструментов политики. Управляющие долгом должны сообщать органам налогово-бюджетного регулирования свою точку зрения на затраты и риски, связанные с потребностями в финансировании и уровнями задолженности органов государственного управления.

В тех случаях, когда это позволяет уровень финансового развития, следует разграничивать цели и ответственность в области управления долгом и в области денежно-кредитной политики.

Управляющие долгом, органы налогово-бюджетного и денежно-кредитного регулирования должны обмениваться информацией о текущих и будущих потребностях органов государственного управления в ликвидных средствах.

Прозрачность и подотчетность. Необходимо публично раскрывать информацию о распределении обязанностей между Министерством финансов, Центральным банком или отдельным органом управления долгом по подготовке рекомендаций в отношении политики управления долгом, по проведению первичного размещения долговых обязательств, организации вторичных рынков, депозитарных систем и клиринговых и расчетных механизмов для торговли государственными ценными бумагами.