Государственный долг: анализ системы управления и оценка ее эффективности

• размещение, дополнительный выпуск, погашение, досрочный выкуп, обмен ценных бумаг;

• реструктуризация долговых обязательств;

• привлечение, погашение займов (кредитов);

• предоставление (исполнение) гарантий;

• урегулирование долга с помощью применения нестандартных схем и т.д.

Как видно из изложенного, процесс управления государственным долгом осуществляется через разработку основных целей и задач управления и принятие и исполнение соответствующих решений. Данные решения касаются проведения тех или иных операций с долговыми инструментами. Таким образом, при проведении оценки необходимо сразу выделить предмет оценки, т. е. конкретное управленческое решение, реализованное путем проведения конкретной операции с долговыми обязательствами, либо путем подготовки, принятия и исполнения документов, определяющих долговую политику (основных направления долговой политики на среднесрочную перспективу, федеральных законов о федеральном бюджете на очередной год, программ заимствований).

1.5. Институционная основа управления государственным долгом

Функции органов государственной власти в области управления государственным долгом распределяются следующим образом:

• Президент Российской Федерации устанавливает основные приоритеты бюджетной политики на краткосрочную и среднесрочную перспективу;

• Федеральное собрание Российской Федерации устанавливает в законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год верхний предел государственного долга и предел государственных внутренних и внешних заимствований;

• Правительство Российской Федерации определяет организационные основы системы управления государственным долгом и активами, утверждает стратегию в области управления государственным долгом и финансовыми активами, утверждает основные источники и параметры заимствований, включая программу государственных заимствований;

• Центральный банк Российской Федерации на стадии разработки и реализации стратегии в области управления государственным долгом согласует с Министерством финансов Российской Федерации вопросы соответствия долговой политики с денежно-кредитной политикой и политикой в области управления золотовалютными резервами, включая вопросы осуществления внутренних и внешних заимствований;

• Министерство финансов от имени Правительства Российской Федерации осуществляет внешние и внутренние заимствования, реализует утверждаемую Правительством долговую стратегию, осуществляет бюджетное планирование в части государственного долга, источников покрытия дефицита федерального бюджета и планируемых расходов на обслуживание государственного долга, проводит анализ заимствований на региональном и муниципальном уровне, а также заимствований негосударственного сектора экономики, осуществляет обслуживание и погашение государственного долга;

• Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации участвует в анализе эффективности проектов, финансируемых за счет средств внешних заимствований.

Система управления государственным долгом непосредственно связана с бюджетным процессом, поскольку долговая политика и система управления государственным долгом непосредственно влияет на формирование бюджетной политики. С учетом этого политика в области управления государственным долгом и система управления долгом являются необходимыми условиями для формирования обоснованной бюджетной политики и нормального функционирования бюджетного процесса.

В статье 101 Бюджетного кодекса Российской Федерации «Управление государственным и муниципальным долгом» определено, что управление государственным долгом России осуществляется Правительством Российской Федерации.

В статье 165 Бюджетного кодекса «Полномочия Министерства финансов Российской Федерации в бюджетном процессе» указано, что Министерство финансов России осуществляет в порядке, установленном Правительством, управление государственным долгом Российской Федерации.

Организационно в настоящее время в стране система управления государственным долгом реализована на базе Министерства финансов, Центрального банка и Внешэкономбанка. Последние выступают в качестве агентов Министерства финансов России при осуществлении выплат по долгам, размещении и погашении ценных бумаг и осуществлении прочих технических операций с гocударственным долгом, при этом Центральный банк обслуживает главным образом операции с внутренним долгом, а Внешэкономбанк – с внешним. В ряде случаев, например, при размещении еврооблигаций, в качестве агентов дополнительно привлекаются иностранные инвестиционные банки и юридические компании. В свою очередь правительство, в лице Министерства финансов России проводит различные операции с государственными долгами в рамках программ внешних и внутренних заимствований, утверждаемых парламентом вместе с бюджетом на очередной год.

В число основных задач Министерства финансов в области управления государственным долгом Российской Федерации входят:

• разработка программ государственных заимствований и их реализация в установленном порядке от имени Российской Федерации;

• проведение совместно с Центральным банком Российской Федерации и Внешэкономбанком операций по обслуживанию государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации в порядке, установленном федеральными законами;

• управление в установленном порядке государственным внутренним и внешним долгом Российской Федерации;

• осуществление необходимых мер по совершенствованию его структуры и оптимизации расходов по его обслуживанию.

Также необходимо отметить, что Министерство финансов Российской Федерации имеет право представлять в установленном порядке Правительство Российской Федерации при предоставлении государственных гарантий по кредитам в пределах размера государственного долга, утверждаемого федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год.

Центральный банк Российской Федерации на стадии разработки и реализации стратегии в области управления государственным долгом согласует с Министерством финансов России вопросы соответствия долговой политики с денежно-кредитной политикой и политикой в области управления золотовалютными резервами, включая вопросы осуществления внутренних и внешних заимствований. Банк России консультирует Министерство финансов по вопросам графика выпуска государственных ценных бумаг Российской Федерации и погашения государственного долга России с учетом их воздействия на состояние банковской системы страны и приоритетов единой государственной денежно-кредитной политики. Банк России без взимания комиссионного вознаграждения осуществляет операции по обслуживанию государственного долга Российской Федерации. Полномочия Банка России определяются федеральными законами.

Обслуживание государственного долга Российской Федерации производится Банком России и его учреждениями, если иное не предусмотрено Правительством Российской Федерации, путем осуществления операций по размещению долговых обязательств России, их погашению и выплате доходов в виде процентов по ним или в иной форме.

Выполнение Банком России, другим специализированным финансовым институтом функций генерального агента Правительства Российской Федерации по размещению долговых обязательств страны, их погашению и выплате доходов в виде процентов по ним осуществляется на основе специальных соглашений, заключаемых с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации выполнять функции эмитента государственных ценных бумаг.

Постановлениями Президиума Верховного Совета Российской Федерации от 13 января 1992 года № 2172-1 «О Банке внешнеэкономической деятельности СССР» и от 16 марта 1992 года № 2524-1 «О лимите внешнего долга Российской Федерации и некоторых вопросах банковского обслуживания внешнеэкономической деятельности» Внешэкономбанку было поручено выполнять функции агента по обслуживанию внешнего долга и управлению активами бывшего Союза ССР и руководствоваться в своей деятельности решениями Центрального банка, а также обеспечивать банковское обслуживание централизованных внешнеэкономических операций Российской Федерации, включая новые кредиты и гарантии.