Государственный долг: анализ системы управления и оценка ее эффективности

Согласно рекомендациям Комитета по государственному долгу стран – участниц ИНТОСАИ, законодательная и нормативная база должна определять, по крайней мере, следующие аспекты:

• формулирование политики и стратегии государственного долга;

• четкое определение целей и направлений использования долга;

• учреждение или федеральное агентство, уполномоченное для получения кредитов от имени государства и организации платежей по полученным долгам;

• субъект, ответственный за одобрение заключаемых долговых контрактов;

• субъект, уполномоченный на подписание долговых контрактов;

• субъект, ответственный за учет и управление государственным долгом, выполнение или поручение всех операций, связанных с государственными кредитами, и обеспечение гарантий;

• случаи и условия, при которых правительство может выступать в качестве гаранта;

• обязанности в отношении публикации отчетов о состоянии государственного долга и в целом об общественном доступе к информации.

Для оценки методов управления государственным долгом в соответствии с рекомендациями ИНТОСАИ предлагается обращать внимание на следующие основные моменты:

• правительством должна быть составлена долговая стратегия прежде, чем возникнет обязательство;

• сложившаяся структура долга в валютах, сроках и финансовых инструментах должна соответствовать составленной стратегии;

• процесс управления долгом должен включать в себя оценку риска, направленную на гарантирование и поддержку принятой стратегии;

• управление долгом должно основываться на благоразумных методах;

• осуществляется надлежащий учет и действует система мониторинга и контроля, позволяющая подготавливать высококачественные отчеты.

В отношении регистрации, учета и контроля долга необходимо, чтобы учет и публикуемые правительством данные удовлетворяли основным качественным критериям, а также существовали механизмы, через которые законодательная власть и общество могут удостовериться в их точности. Кроме того, информация должна быть предметом независимой от исполнительной власти оценки, результатом которой должны быть отчеты о правильности счетов правительства, предназначенные для пользования как законодательной властью, так и общественностью.

Необходим также анализ уязвимости и устойчивости долга страны посредством статических и динамических индикаторов, позволяющих определить, сможет ли правительство обслуживать и погашать свои обязательства не только в существующих условиях, но и при возникновении альтернативных или опасных сценариев.

Для этого используются две большие группы индикаторов. Индикаторы первой группы измеряют уязвимость или риск, которые могли бы нарушить долговое состояние в существующих условиях. Индикаторы второй группы измеряют потенциал правительства в случае столкновения с отрицательными непредвиденными обстоятельствами.

Первая группа – это статические индикаторы. Они базируются на данных наблюдения на установленные даты. К статическим индикаторам относятся общие долговые индикаторы, индикаторы внешнего и внутреннего долга, включающие расчеты, графики платежей, чувствительность к процентным ставкам и состав долга в иностранной валюте.

Эти индикаторы соотносят внешний долг, экспорт, общие государственные доходы и ВВП (например, такие индикаторы, как соотношения долг/ВВП, дефицит/ВВП, расходы по обслуживанию долга/ВВП, налоговые доходы/ВВП, доходы/долг, налоговые доходы/долг, уровень роста долга/уровень роста ВВП). Они предназначены для того, чтобы определить развитие долговой ситуации и возможности выплаты долга, а также дают возможность отслеживать ухудшение экономических условий, с которыми правительство или экономика могут столкнуться. Однако их использование ограничено тем, что они обеспечивают информацией на определенную дату.

Вторая группа индикаторов – индикаторы динамические. Они основаны на предполагаемых ситуациях.

Определение устойчивости государственного долга ставит целью найти ответ на вопрос, может ли правительство придерживаться тех же расходов и доходов или, если необходимо, провести корректировку для сохранения соотношения уровней долга и ВВП. Индикаторы предназначены для поиска ответов на вопросы: может ли текущая финансовая политика сохраняться без резкого роста государственного долга и должно ли правительство увеличить налоги или снизить расходы, чтобы избежать тенденции резкого увеличения долга. Такой анализ должен проводиться в различных макроэкономических сценариях. Это предельно важно, так как возможно, что основанные на ожидаемом сценарии расчеты показывают устойчивые тенденции, но изменения какой-либо макроэкономической величины, например, уровня роста ВВП или процентных ставок, может привести к такому ухудшению долгового уровня, который может привести к кризису.

Оценка поведения учреждений, ответственных за управление государственным долгом, – также очень важная задача, так как их работа сказывается на экономическом и социальном положении государства. Необходимо проанализировать хронологию деятельности учреждения, связанной с государственным управлением: каким образом оно было создано; задачи, которые оно выполняет в ходе деятельности; пути решения проблем и рисков, с которыми оно сталкивается; применяемые им средства контроля, институциональное управление как часть правительственной структуры.

ИНТОСАИ рекомендует высшим контрольным органам убедиться в следующем:

• компетенция действий четко определена законами, нормами и инструкциями, которые должны постоянно подвергаться оценке, с целью обновления в соответствии с текущей ситуацией;

• существование руководства по реализации функций, содержащее детальное описание обязанностей и функций ответственных офисов;

• существование процедурных руководств с детальным описанием информационных потоков;

• существование описания задач каждого государственного служащего;

• существование системы учета, позволяющей определить реальную стоимость, связанную с функциями управления долга.

На основании вышеупомянутой оценки могут быть определены сильные и слабые стороны учреждений, ответственных за управление государственным долгом.

В ходе данной работы международные эксперты предлагают уделять внимание так называемой оценке административной стоимости. Для такой оценки рассчитывается индикатор стоимости, равный отношению суммы расходов, возникших при управлении долгом, к сумме самого долга. Выделяются следующие элементы административных долговых затрат, которые необходимо рассмотреть с целью оценки их обоснованности:

• прямая стоимость, полученная из человеческих и материальных ресурсов, офисов и услуг;

• оплата комиссий агентам и учреждениям, ответственным за инвестирование капитала или связанным с получением кредитов;

• выплаты налогов в странах, где размещены долговые обязательства;

• расходы на страхование или гарантии.

Заключительная группа вопросов вытекает из существования обязательства правительства своевременно и систематически сообщать и раскрывать информацию в отношении государственного долга, обязательств и связанных рисков, а также публиковать полные, периодические и своевременные отчеты. Необходимо оценить, являются ли отчеты в отношении управления государственным долгом прозрачными, своевременными и надежными.

По мнению экспертов Международного валютного фонда и Всемирного банка, прозрачность может повысить качество управления путем повышения ответственности центральных банков, финансовых министерств и других государственных институтов, вовлеченных в процесс управления долгом, а операции можно считать эффективными, если цели и инструменты известны обществу и если власти могут выполнять свои обязательства.

Следует отметить, что комплексный подход к регулированию долга должен предусматривать также надзор за обеспечением своевременного предвидения возможных обязательств и эффективного управления рисками. Контроль в области государственного долга должен заключаться не только в отслеживании долговой ситуации в текущих условиях, но и учитывать возможное ухудшение экономических условий, с которыми правительство и экономика могут столкнуться в случае наступления кризисных ситуаций.