Система государственного управления

Направлениями расширения сферы применения и повышения качества программно-целевых методов бюджетного планирования является:

предоставление ежегодно субъектами бюджетного планирования докладов о результатах и основных направлениях своей деятельности;

совершенствование методологии разработки и реализации федеральных (региональных, муниципальных) целевых программ;

использование в бюджетном процессе ведомственных целевых программ;

распределение части бюджета принимаемых обязательств на конкурсной основе по результатам оценки действующих и предлагаемых к принятию бюджетных программ;

расширение полномочий администраторов бюджетных программ в процессе исполнения бюджета.

В качестве ключевого направления расширения сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования для обоснования расходов предусмотрено использование докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектами бюджетного планирования, которые включают в себя:

основные цели и задачи субъекта бюджетного планирования, их увязку с приоритетами государственной политики;

расходные обязательства в соответствующей сфере деятельности и оценку объема доходов федерального бюджета, которыми управляют соответствующие субъекты бюджетного планирования;

достигнутые в отчетном периоде и планируемые на среднесрочную перспективу (на период до 3 лет) измеримые результаты, а также ориентированные на их достижение бюджетные программы;

распределение бюджетных расходов по целям, задачам и программам в отчетном и планируемом периодах;

оценку результативности бюджетных расходов, обоснование мер по ее повышению.

Представление аналогичных докладов впоследствии вводится и в практику на региональном и местном уровнях.

Доклады позволяют систематизировать цели и задачи органов исполнительной власти и получить практический опыт привязки отчетных и планируемых расходов к конечным измеримым результатам. Благодаря им создается необходимая для системы программно-целевого бюджетирования взаимосвязь результатов и затрат.

Доклад о результатах и основных направлениях деятельности субъекта бюджетного планирования служит основой для определения целей и измерения социальной эффективности достигнутых результатов. Предполагается, что в процессе составления докладов органы исполнительной власти — субъекты бюджетного планирования должны проводить консультации с представительными органами, решения которых формируют государственную политику, представителями общественности, выражающими интересы потребителей государственных услуг, другими заинтересованными лицами.

Непосредственной задачей подготовки докладов является обеспечение Правительства Российской Федерации и Министерства финансов Российской Федерации информацией, необходимой для составления доклада Правительства Российской Федерации о результатах и целях бюджетной политики, проектов перспективного финансового плана и федерального бюджета на очередной финансовый год исходя из наиболее эффективного использования средств федерального бюджета для достижения планируемых результатов проведения государственной политики в целом и в сферах деятельности соответствующих федеральных органов исполнительной власти.

На основе докладов о результатах и основных направлениях деятельности и стратегических документов разрабатывается сводный доклад о результатах и основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации, который будет способствовать:

укреплению доверия к органам власти благодаря наличию их систематических отчетов о ходе реализации исполняемых программ и о достигнутых результатах;

совершенствованию процедур выработки программных целей, измерения социальной и экономической эффективности реализации программ, совершенствованию отчетности об их выполнения;

повышению качества законодательных решений за счет предоставления представительным органам объективной информации о производственных затратах, степени достижения поставленных целей, сравнительной эффективности программ;

повышению социальной эффективности программ и усилению ответственности государственных органов за результаты их осуществления;

совершенствованию государственного управления в целом.

В рамках формирования механизма программно-целевого бюджетирования предполагается также изменение порядка разработки, утверждения и реализации целевых программ.

На момент начала реформы бюджетного процесса цели и ожидаемые результаты многих федеральных и региональных целевых программ сформулированы аморфно, без четких критериев и индикаторов оценки их достижения, значительная часть федеральных целевых программ ориентирована на функции, не относящиеся к компетенции органов государственной власти, отсутствуют четкие процедуры финансового обеспечения и соблюдение жестких бюджетных ограничений, административная ответственность за реализацию той или иной программы в большинстве случаев размыта между несколькими федеральными органами исполнительной власти. В результате средства, выделяемые на многие целевые программы, с одной стороны, фактически являлись разновидностью дополнительного сметного финансирования выполняемых органами исполнительной власти текущих функций, а с другой — объем этих средств практически постоянно подвергается изменениям, тем самым оправдывается нечеткость формулировок целей и результатов программ и недостаток ответственности за их достижение.

Бюджетная реформа внесла изменения в нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, регламентирующие порядок разработки, утверждения и реализации федеральных целевых программ, а также совершенствования соответствующих процедур, осуществляемых федеральными органами исполнительной власти.

Количество федеральных целевых программ существенно сократилось, и предполагается дальнейшее сокращение. При этом данный процесс не должен идти по пути включения ликвидируемых программ в качестве подпрограмм в оставшиеся программы. Они должны быть преобразованы в ведомственные программы. Оставшиеся федеральные целевые программы должны быть сосредоточены на реализации крупномасштабных инвестиционных, научно-технических и (или) структурных проектов, направленных на решение проблем, входящих в сферу компетенции федеральных органов государственной власти. Объем ассигнований, необходимых для реализации действующих программ, должен быть достаточен для достижения планируемых результатов (выделение заранее определенной их части может быть обусловлено привлечением внебюджетных ресурсов), а сокращение или прекращение выделения ассигнований должно происходить по формализованной процедуре в соответствии с четкими и прозрачными критериями оценки федеральных целевых программ.

В то же время федеральные целевые программы не должны рассматриваться в качестве единственно возможной формы программно-целевого бюджетного планирования. Данный метод в полной мере применим к целому ряду расходов, планируемых в настоящее время по сметному принципу. Расширение сферы его применения возможно и целесообразно не столько за счет увеличения количества федеральных целевых программ и (или) объемов их финансирования, сколько за счет преобразования в соответствии с установленными Правительством Российской Федерации принципами и требованиями сметных расходов, формируемых федеральными органами исполнительной власти, в ведомственные целевые программы, имеющие четкие цели, измеримые результаты, систему оценки, индикаторы их достижения и т. д.

Исходя из этого, федеральные и ведомственные целевые программы должны рассматриваться в качестве двух типов единых по принципу формирования и реализации, но различающихся по содержанию и статусу бюджетных целевых программ.

Общими требованиями, предъявляемыми к бюджетным целевым программам, являются:

четкая формулировка цели программы, соответствующей приоритетам государственной политики, полномочиям и сферам ответственности федеральных органов исполнительной власти;

описание поддающихся количественной оценке ожидаемых результатов реализации программы, включая как непосредственные результаты (предоставление услуг определенного качества и объема), так и конечные результаты (эффект от предоставленных услуг для их получателей);