Российская империя в сравнительной перспективе

Вместе с тем, стремление к унификации сочеталось в политике Екатерины с тенденцией переноса центра тяжести во всей системе управления из центра на территории. За этой тенденцией стояло стремление избавить центр от решения местных проблем за счет придания местным органам власти большей самостоятельности, что отвечало и просветительской теории, которой руководствовалась Екатерина. По существу, это было и попыткой разрешить конфликт, о котором сказано выше. Сочетание широкого круга полномочий местной администрации (прежде всего, в хозяйственной сфере) с единообразной системой управления на всем имперском пространстве должно было придать всей конструкции большую устойчивость. Следует отметить, что попытки унификации системы управления в это же время предпринимались и в империи Габсбургов, но потерпели неудачу.

После провозглашения в 1775 году принципа свободы предпринимательства Российское государство постепенно самоустранялось от регулирования экономики, что выразилось, в частности, в ликвидации в 1780-е годы ряда отраслевых коллегий с передачей их функций на места и с сохранением в центре лишь ведомств, связанных с обороной, иностранными делами и финансами. Начало этому процессу было положено губернской реформой 1775 года. Страна была разделена на губернии с населением в 300–400 тыс. человек. Две губернии объединялись в наместничество во главе с наместником или генерал-губернатором. Никакие национально-исторические и экономические особенности отдельных территорий при этом во внимание не принимались, и речь шла лишь об удобстве управления. В течение первых десяти лет после начала реформы число губерний составило 25, но затем они были вновь разукрупнены, и их число составило 50. Приблизительно такое же число губерний сохранялось вплоть до конца XIX века. Губернии делились на уезды с населением в 20–30 тыс. человек. Провинции, таким образом, ликвидировались, и была принята двухчленная схема. Главой административной власти в уездном городе стал городничий с создаваемой при нем воеводской канцелярией. На территории уезда эти функции исполнял капитан-исправник. Он также представлял нижний земский суд, который был коллегиальным органом управления территорией уезда и обладал в основном полицейскими функциями. В городах сохранялись старые и создавались новые органы городского самоуправления – губернские и городовые магистраты – с выборными ратманами и бургомистрами, а также ратуши по посадам.

В реформе 1775 года наиболее ярко проявился принцип унификации управления на всей территории империи, что явилось одновременно и прямым продолжением губернской реформы Петра I. Именно с этого времени Россия окончательно становится унитарным государством, и такой принцип ее политического устройства уже не могли поколебать последующие отступления от него в самом конце XVIII и в XIX веке. Несомненно, этот принцип придавал устойчивость всей политической конструкции и способствовал длительному существованию России как имперского государства. Но он же постоянно содержал в себе потенциальную угрозу взрыва и обострения взаимоотношений как между отдельными территориями, так и между населявшими страну народами.

Устойчивость политического режима обеспечивалась и перераспределением власти между центром и регионами, при этом существо централизма оставалось неизменным. Обеспечение стабильности достигалось, в частности, тем, что часть должностей в местном управлении замещалась выборными представителями местного дворянства. Таким образом удовлетворялись интересы местных политических элит, которые одновременно интегрировались во властные структуры, и у них создавалось ощущение участия в процессе управления. По мнению Дж. Jle Донна, екатерининская реформа центрального управления носила также антибюрократический характер. Императрица заключила против бюрократии своего рода союз с аристократией, правившей теперь страной через своих ставленников – губернаторов¹⁵. Эта гипотеза, основанная на представлении о борьбе дворянских группировок, не находит достаточного подтверждения, однако, ослабление центральной бюрократии в результате реформы очевидно. Вместе с тем, как уже отмечалось, независимость местных органов власти была в значительной степени мнимой. В целом, однако, Екатерина II создала систему достаточно сбалансированную и в силу этого устойчивую.

В конце XVIII века этот баланс был нарушен Павлом I, который фактически осуществил контрреформу, восстановив центральные ведомства, ограничив права органов сословного управления с одновременной реставрацией некоторых традиционных органов самоуправления на Украине и в Прибалтике. Сложившаяся при Павле структура управления представляла собой комбинацию петровской системы с некоторой модификацией екатерининского времени, поскольку положения Учреждений о губерниях 1775 года отменены не были. Эта структура сохранялась и в последующий период. Для Александра I, вынашивавшего при вступлении на престол планы глубокого преобразования всего политического строя, вопросы взаимоотношений центра и периферии имели второстепенный характер и поэтому предпринятые им меры были направлены лишь на достижение большей эффективности управления в рамках уже существующей системы. Политика его преемника Николая I и вовсе предполагала консервацию существующих структур.

В первой половине XIX века наиболее существенным изменениям подверглись органы центрального управления. Согласно манифесту 8 сентября 1802 года была создана министерская система. Первоначально министерств было 8: военно-сухопутных сил, военно-морских сил, иностранных дел, внутренних дел, коммерции, финансов, народного просвещения и юстиции. Министры составляли Комитет министров, функции которого оставались неопределенными. В 1817 году было создано объединенное Министерство духовных дел и народного просвещения (просуществовало до 1824 года), в 1826 году – Министерство императорского двора и уделов, заменившее павловский Департамент уделов, в 1837 году – Министерство государственных имуществ.

Министерская реформа означала отказ от принципов коллегиальности и переход к единоначалию. Однако, министры по-прежнему были подотчетны лишь императору и Сенату. На первом этапе прежде существовавшие коллегии подчинялись соответствующим министерствам, однако, со временем превратились в их департаменты. После издания Манифеста 17 октября 1905 года и образования представительной власти в лице Государственной думы была декларирована подотчетность ей всех министров, а Комитет министров был заменен Советом министров, однако, на практике министры оставались в подчинении императора.

Еще одной новацией начала XIX века стало создание в 1810 году по проекту М.М. Сперанского Государственного совета, ставшего высшим законосовещательным органом Российской империи. В его компетенцию входило рассмотрение новых законов, вопросов внутренней политики, требующих уточнения действующего законодательства, вопросов внутренней и внешней политики в чрезвычайных обстоятельствах. Государственный совет, таким образом, должен был заменить возникавшие на протяжении XVIII века совещательные органы при императрицах, но, в отличие от них, он имел определенный законом статус. Парадоксальным образом, именно это обстоятельство значительно снизило реальное влияние совета в политической сфере. В период 1810–1906 годов члены Государственного совета назначались императором. Согласно законодательству, членом совета мог стать любой подданный Российской империи вне зависимости от сословной принадлежности, выслуженного чина, вероисповедания, возраста и пр., однако, на практике подавляющее большинство членов были дворяне. В состав совета по должности входили министры. В 1812–1865 годах председатель Государственного совета, ежегодно назначаемый императором, возглавлял Комитет министров. Первоначально при создании Совета число его членов достигало 35 человек, что делало практически невозможным принятие оперативных решений по вопросам текущей политики, а к началу XX века в составе Совета было уже и вовсе около 90 членов.