Институт президентства - история и современность

Нынешнее представление об институте президентства как о новой ветви власти - по сути вариация констановского учения о четырех властях, модифицированная к республиканской форме правления. При этом происходит специфическая интерпретация разделения властей, т.е. вынесение института президентства за рамки привычной триады властей, придание ему "вневластного" статуса. Однако Президент стоит над ветвями власти, над институтами государства не в качестве лица, сосредоточивающего в своих руках властные полномочия других властей, а в качестве арбитра в отношениях с ними.

Хотелось бы обратить внимание на то, что говорить об институциализации президентской власти в полной мере правомерно лишь в отношении постсоветских республик, поскольку именно в них она носит комплексный характер. Президент наделяется рядом полномочий других властей и оказывает фактически равнозначное влияние на формирование и деятельность всех органов государственной власти.

В Беларуси и России это достигается за счет следующих полномочий Президента: определение основных направлений внутренней и внешней политики (во Франции - Премьер-министр); формирование правительства; отставка правительства (во Франции невозможна); право законодательной инициативы (во Франции - правительство и депутаты); право вето; издание декретов, имеющих силу закона (Беларусь); роспуск парламента (в Беларуси - обеих палат); назначение 6-ти судей Конституционного Суда - в Беларуси (во Франции - 3-х членов Конституционного совета); вынесение вопросов на референдум (во Франции - только по предложению Премьера или членов парламента).

Следовательно, во Франции Президент только дистанцирован от исполнительной власти, но его полномочия в области законодательства и исполнительной власти не столь значительны как в Беларуси и России.

1.4. Специфика института президентства при "смешанной" системе правления

Для выяснения взаимоотношений между органами центральной власти в полупрезидентской республике весьма полезной является пространственная (двухмерная) модель, построенная американскими политологами М.Шугартом и Дж.Кэри. Шкала по вертикали отражает объем президентских полномочий по формированию правительства, руководству и контролю его деятельности. Чем больший объем полномочий имеет Президент, тем большее значение приписывается данной политической системе по шкале "власть Президента над правительством".

Шкала по горизонтали показывает зависимость правительства от парламента, которая выражается в возможности вынесения парламентом вотума недоверия правительству. Чем меньше эта зависимость, тем большее значение приписывается данному режиму по шкале "раздельное выживание" правительства и парламента *231, р. 108-109*.

Шугарт и Кэри провели анализ полномочий всех ветвей власти в большинстве стран мира, исходя из которого присвоили каждому значение от 1 до 8 по обеим шкалам, наложив их друг на друга. Согласно этой схеме президентская система характеризуется max значениями по обеим шкалам, парламентарной системе соответствует min значение по шкале "власть Президента над правительством" и среднее значение по шкале "раздельное выживание". Они также выделяют 2 смешанные системы политической власти: президентско-парламентская и премьерско-президентская. Первой на схеме соответствует верхний левый сектор, второй - нижний левый.

По нашему мнению, Беларусь и Россия не относятся к вышеназванным смешанным системам, поскольку, во-первых, Президент оказывает существенное влияние на формирование и деятельность правительства, а во-вторых, правительство в своей деятельности больше зависит от Президента, чем от парламента. Выражение вотума недоверия правительству не приводит к его немедленной отставке (как во Франции). Последнее слово остается за Президентом, который может просто распустить парламент.

Аргентина

8 Веймарская Республика Бразилия

7 Шри Ланка США

6 РФ РБ

5 Португалия (1976)

4 Финляндия

3

2

1 Австрия Румыния

Франция ФРГ, Италия

0

1 2 3 4 5 6 7 8

"раздельное выживание"

Рис. 1. Пространственная (двухмерная) модель М.Шугарта и Дж.Кэри

Беларуси и России на схеме соответствует верхний правый сектор, что свидетельствует о большей близости этих стран к президентской системе правления. Беларуси по шкале "раздельное выживание" принадлежит большее значение, поскольку Конституцией предусматривается б льшая "защищенность" правительства от парламента. В Беларуси роспуск парламента осуществляется после двукратного (в России - трехкратного) отклонения кандидатур на пост Премьер-министра; двукратное отклонение программы правительства равнозначно выражению вотума недоверия (в России такая норма отсутствует); роспуск парламента осуществляется после выражения вотума недоверия правительству (в России - только после двукратного выражения вотума недоверия в течение трех месяцев). Систему правления в Беларуси и России можно охарактеризовать как президентскую "смешанную" систему, или как "смешанную" систему с сильным Президентом.

Следует отметить, что институционализированная президентская власть имеет свое структурно-функциональное назначение в государственном механизме. Некоторые попытки вычленения специфических черт и функций президентской власти предприняты учеными В.Е.Чиркиным и Г.А.Шмавоняном, однако носят незавершенный характер *204, с. 376-379*, *212, с. 89-90*. Обобщая изученный материал, можно выделить следующие функции, которые президентская власть выполняет в политической системе общества.

Гарантийная функция. Президент - гарант Конституции, суверенитета, независимости и территориальной целостности государства, прав и свобод человека и гражданина. Во Франции Президент также является гарантом независимости судебных органов, а в Беларуси - экономической и политической стабильности. Характерно, что данная формула не знает ни оговорок, ни ограничений. Общество вправе ожидать, что в соответствии с порядком, установленным самой Конституцией, Президент предпринимает все меры для защиты как Конституции в целом, так и каждой конституционной статьи в отдельности.

Белорусский правовед И.А.Горнак полагает, что Президент Беларуси как гарант Конституции несет ответственность за сохранение основ конституционного строя, в том числе и в экстремальных случаях (когда они находятся под угрозой). Президент обязан обеспечить соблюдение норм Конституции в деятельности всех органов государственной власти и военного руководства *34, с. 6*. Обращает на себя внимание и то, что роль Президента как гаранта прав и свобод человека и гражданина поднята на тот же уровень, что и его роль как гаранта всего конституционного строя.

Арбитражно-интегративная функция. Наличие данной функции объясняется логикой разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, а также необходимостью их согласованного взаимодействия, стабильного сотрудничества и единства. "Невозможно себе представить функционирование властей в современных государствах на основе принципа разделения властей без авторитетного арбитра, обеспечивающего политическую и экономическую стабильность, без хранителя основ конституционного строя, существующих ценностей общества, который не только олицетворяет единство народа и государства внутри страны и вовне, но и обеспечивает необходимое взаимодействие всех ветвей власти" *182, с. 34*. Президент координирует действия государственных органов, использует согласительные процедуры для разрешения разногласий между ними. В случае недостижения согласованного решения он может передать рассмотрение дела на разрешение соответствующего суда.

Конституция Беларуси наделяет Президента правом вмешиваться в законодательный процесс в том случае, когда палаты парламента не смогли принять согласованного текста законопроекта. В данной ситуации Президент вправе потребовать от Палаты представителей принятия окончательного решения. Так, 8 октября 1998 года Палата представителей по требованию главы государства приняла Закон "О внесении изменений и дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс Республики Беларусь" и, минуя Совет Республики, направила его на подпись Президенту.