Всеобщая история государства и права. Том 2

Основополагающим мотивом деятельности обеих из доминирующих партий неизменно была полная поддержка наличных государственных институтов, т. е. это были полностью конституционные партии, которые вели борьбу за преобладание в парламенте и право организации правительства. Поэтому одним из поворотных моментов в функционировании двухпартийной системы стало закрепление официального статуса за оппозицией (какая бы партия в ней не находилась). С начала XX в. «оппозиция его величества» неизменно привлекалась к согласованию с партией власти некоторых ключевых вопросов политики, ее участие было обязательным при обсуждении бюджета, в каждую сессию парламента предусматривалось 29 дней для вопросов, обсуждаемых в интересах оппозиционной партии. С 1930-х гг. оппозиция полностью приобрела государственный характер: по Закону о министрах короны 1937 г. учреждалась оплачиваемая должность лидера оппозиции, с 1964 г. на жаловании находятся и партийные парламентские «кнуты» оппозиции. Конституционным обычаем закрепилось образование параллельного официальному «теневого» правительственного кабинета из членов оппозиционной партии (в составе лидера партии, его заместителя, парламентского «кнута», 12 «министров»), который обязательно находился в курсе важнейших государственных дел страны.

Несмотря на формирование уже в XIX в. организационной партийной структуры, до середины XX в. основным партийным институтом была парламентская фракция, в т. ч. она избирала лидера партии. Во второй половине XX в. организационно- политическое лидерство в партиях перешло к партийным конференциям. И консервативная, и лейбористская партия установили практику проведения ежегодных конференций представителей территориальных организаций или поддерживающих партию обществ. Конференции избирают руководящие органы партий: Центральное бюро (Консервативной), Национальный исполнительный комитет (Лейбористской), — а также освобожденного председателя и утверждают лидеров, с чьим именем в качестве кандидата в премьеры партия идет на выборы. В особенности Лейбористская партия стремилась поставить свою парламентскую фракцию под демократический контроль: в 1970 г. она разработала свод правил организации правительства в случае победы в парламенте, определения лидера. По уставу партии ее члены обязаны поддерживать политические решения фракции (хотя исполком не может давать указания лейбористскому правительству). В 1970 г. конференция незначительным большинством голосов утвердила правило императивного мандата для парламентариев-лейбористов (т. е. обязанность следовать предвыборным партийным решениям). Другие партии безусловно следовали традиции независимости парламентариев.

Парламент

Британский парламент Новейшего времени в главном сохранил традиционное положение и формы деятельности (см. § 53). Эволюция выразилась, во-первых, в переменах в значении палат по отношению друг к другу, во-вторых — в изменении взаимоотношений с правительством.

Палата общин в начале века насчитывала более 700 депутатов. После полного обособления от королевства Ирландии и провозглашения ее независимости в 1922 г. состав сократился (до 615 деп.) и только к концу века стал постоянным — 650 депутатов (523 от Англии, 72 от Шотландии, 38 от Уэльса, 17 от Северной Ирландии). Большинство депутатов принадлежали к двум основным политическим партиям, и только в 1920-е гг. партийный состав был более сложным (примерно до 200 консерваторов, по 120–150 — лейбористов и либералов). Деятельность депутатов стала чисто профессиональной. Начиная с 1911 г. они стали получать постоянное жалованье и, кроме того, суммы на секретариат и должностные дела.

Палата лордов — номинально более многочисленный орган. К началу 1990-х гг. в ее составе было 1195 пэров. Важную особенность палаты составило резкое увеличение числа т. н. назначенных, илипожизненных, пэров (пожалованных по представлению правительства, которому в этом случае, по традиции, монарх не может отказать). Пожизненные пэры впервые были назначены еще в 1876 г. в качестве специалистов-судей палаты. В первой половине XX в. ихчисло невелико (6 в 1913 г., 9 в 1947 г.). После принятия закона о пожизненном пэрстве (1958) такие назначения стали частыми, причем используемыми правительством для усиления своих позиций (особенно лейбористами) число пожизненных пэров достигло трети в палате. Палата лордов и в XX в. оставалась оплотом Консервативной партии (до 500 лордов заявляли о себе как о «тори»), свыше 100 членов причисляли себя к лейбористам, были либералы, даже социалисты. Значительная часть лордов были независимыми в партийном отношении. Несмотря на требования закона о действительном участии в работах палаты, присутствие большинства лордов в ней оставалось эпизодическим: рекордным за весь век осталось число голосовавших по вопросу об отмене смертной казни (1969 г.) — 394. Законом 1963 г. — Актом о пэрстве — было установлено право отказаться от титула, с тем чтобы иметь возможность стать членом Палаты общин.

Эволюция парламента в главном характеризовалась возрастанием значения Палаты общин в сравнении с Палатой лордов. Это возрастание было как объективным процессом повышения веса демократически избранных депутатов, отражающих позиции массовых партий, так и следствием специально принятых по этому поводу законов. Законом о парламенте 1911 г. установился законодательный приоритет Палаты общин: любой, признанный финансовым законопроект Палаты общин впредь не требовал одобрения лордов (проблема квалификации как финансового закона решалась на основании конституционных обычаев XIX в. и в главном зависела от волеизъявления самих Общин). По этому же закону не требовалось согласия лордов и на любой другой законопроект, если он был одобрен Палатой общин на трех сессиях подряд. Было отменено право полного законодательного вето со стороны Палаты лордов, и за нею сохранилось лишь право отсрочить введение закона на 2 года. После Второй мировой войны законодательные полномочия лордов стали еще более регламентированными. С 1945 г. установилось правило, что Палата лордов обязана утверждать любой билль, принятый Общинами во исполнение предвыборной программы победившей партии (что до известной степени отразило принципиальный поворот: от признания парламентского суверенитета к приоритету национального, народного). Правда, сохранялась возможность отклонять акты делегированного законодательства. Наконец, с реформы 1949 г. право отлагательного вето за Палатой лордов сохранялось лишь на 1 год. Закон о пэрстве (1963) подтвердил сложившуюся подчиненность Палаты лордов. Такое очевидное снижение веса лордов вызвало в обществе (особенно в конце 60-х и 70-е гг.) стремления вообще преобразовать Палату, сократить вдесятеро число наследственных лордов и т. д. Такой псевдолиберальный уклон, к счастью, не нашел законодательного завершения, и столь существенный институт британской конституции сохранился вполне.

Развитие избирательного права на протяжении XX в. было отмечено демократизацией и установлением всеобщего избирательного права. Согласно Акту о парламенте 1911 г. срок полномочий Палаты общин был сокращен до 5 лет, и выборы стали проходить чаще. (Однако обстоятельства времени не всегда этому благоприятствовали: так, парламент 1910 г. 5 раз продлевал свои полномочия, парламент 1935 г. также 5 раз возобновлял полномочия депутатов.) Согласно новому избирательному закону 1918 г. избирательные права предоставлялись практически всем мужчинам (старше 21 года, с соответствующим цензом оседлости или владения каким-либо коммерческим строением) и частично женщинам (старше 30 лет и владеющим недвижимостью с доходом в 5 фунтов в год). Только в 1928 г. избирательное право мужчин и женщин было уравнено: к выборам допускались все поданные Короны (при условиях оседлости в 3 мес., владения недвижимостью или предприятием, либо окончания университета; из прежних ограничений отпала оговорка о получении пособия по бедности как условии недопущения к выборам). Наконец, в 1945 г. основания ограничений избирательных прав были еще раз сокращены и упрощены. По-прежнему лишаются избирательных прав несовершеннолетние, пэры, шерифы-уполномоченные по выборам, душевнобольные, осужденные и не отбывшие наказания, а также осужденные за избирательные преступления. Ограничения пассивного избирательного права более подробны и включают также лиц, получающих пенсии от короны, банкротов и некоторых др. В 1969 г. избирательный возраст был установлен в 18 лет (для пассивного права — 21 год).