Управляя общим. Эволюция институций коллективного действия

1) объективных условий ОР;

2) типа информации, которую генерируют и делают доступными для людей существующие институциональные механизмы;

3) правил, которые предлагаются как альтернатива.

Теперь должно быть понятно, что возможность получения выгоды путем изменения правил не является «фактом», который просто существует в мире для использования кем-либо — присваивателями, аналитиками или государственными чиновниками, которые хотят улучшить благосостояние. Информацию о выгодах надо искать, систематизировать и анализировать.

Информация об издержках также существенно зависит от ситуационных переменных. На институциональный выбор влияют два основных вида расходов. Первым являются первоначальные издержки на изменение правил. Если ожидаемые затраты на изменение правил больше, чем возможные чистые выгоды, никакие дальнейшие расчеты стоимости производиться не будут. Присваиватели сохранят свои «статус-кво»-правила, при которых производится меньше выгод, чем производилось бы при альтернативных правилах, потому что расходы на изменение правил выше, чем возможные выгоды. Если предыдущие затраты на изменение правила не слишком высоки, то ожидаемые изменения окончательных расходов также будут оцениваться с учетом влияния предлагаемых правил на расходы на мониторинг и обеспечение соблюдения правил. Рассмотрим сначала ситуационные переменные, влияющие на информацию о расходах на изменения (рис. 6.3).

Расходы на изменение правил — это ресурсы, выделяемые на обдумывание изменения правил (Buchanan and Tullock, 1962). Много переменных, которые считаются важными в текущих теориях коллективных действий, перечисленных выше, влияют на расходы на изменение правил. Эти расходы, например, прямо связаны с количеством лиц, совершающих институциональные выборы, с неоднородностью интересов, поставленных на карту, и процентом лиц, минимально необходимых для внесения изменений в «статус-кво»-правила (определяются набором правил, регулирующих процесс изменения правил). Расходы на изменение правил будут меньше, если есть способные лидеры. Поскольку расходы на изменение правил являются предварительными затратами, они имеют меньше шансов подвергнуться воздействию ставок дисконтирования участников. Сумма затрат на изменение правил не зависит от наличия лиц, которые ставят на карту существенные активы, но вероятность того, что эти расходы будут покрываться, прямо связана с наличием людей, получающих существенные выгоды от изменения правил⁷.

Однако несколько переменных, влияющих на расходы на изменение правил, не включены в приведенный выше список. Например, тип предлагаемого правила влияет на расходы на изменение правил. Затраты на создание сугубо частной ассоциации присваивателей для обсуждения общих проблем значительно меньше, чем затраты на создание местной публичной юрисдикции, которая может вводить налоги для всех граждан, проживающих в ее пределах. Правила обычно изменяются последовательно. Предлагаемые правила с положительно ожидаемыми выгодами и низкими затратами на изменения, вероятно, будут приняты быстрее, чем правила с высокими затратами. Если при-сваиватели начинают с изменений с низкой стоимостью, то они, прежде чем вносить изменения, которые требуют существенных затрат, могут приобрести в их условиях соответствующий опыт. Если затраты на изменение некоторых правил достаточно низкие, один или два человека, которые получат большую пользу от этих изменений, могут оплатить все расходы самостоятельно. Следовательно, некоторые из шагов в процессе институционального развития могут и не быть дилеммами второго порядка, хотя другие, возможно, и будут иметь эту структуру. Дальнейшее получение выгод путем небольших изменений в правила может изменить смету более существенных изменений.

Нормы, которыми руководствуются лица при выборе соответствующих стратегий, участвуя в коллективном выборе, непосредственно и косвенно влияют на затраты на изменения. Например, когда люди используют конфронтационные стратегии, затраты на изменения резко возрастают (Scharpf, 1989). Когда некоторые люди опасаются, что другие попытаются организовать минимизационные коалиции, чтобы переложить затраты на лузеров, это повлияет на их готовность принять изменения, уменьшающие открытость правил, которые будут использоваться в будущем. Итак, присваиватели, руководствующиеся нормами, которые сдерживают оппортунистическое поведение, могут принимать более дешевые в применении правила, чем те, которыми руководствуются присваиватели, не имеющие таких норм.

Правила, установленные сейчас, будут также влиять на затраты на изменения (или затраты на применение) в последующие периоды времени. Изменения в операционных правилах могут влиять на уровень выгод и на их распределение между присваивателями. Существенные изменения в уровне и распределении выгод могут увеличить или уменьшить уровень конфликтности между присваивателями и, как следствие, трудностей, которые ожидают людей в попытках достичь будущих договоренностей⁸.

На расходы на изменения влияет также и то, имеют ли присваиватели существенную автономию, чтобы изменить свои правила. Высокоцентрализованные режимы пытаются применять унифицированные правила на всей подконтрольной им территории⁹. При таких условиях местные присваиватели должны убедить центральный орган изменить правила централизованно или убедить, что их случай может быть исключением. Если режим честный, то на изменение правил должны быть затрачены усилия и значительное время, затрачиваемое на бюрократические процедуры описания проблемы и того, что нужно сделать, на консультации с теми, кого коснутся запланированные изменения, чтобы предотвратить оппозицию изменениям, время тратится и на ожидание ответов, Если предложение отклонено, может быть потрачено время на апелляцию, Если же режим коррумпирован, может оказаться достаточно только взятки, и чиновники позволят изменить правила или будут игнорировать тот факт, что местные присваиватели используют набор внутренних правил, которые отличаются от официальных¹⁰, Кроме того, при коррумпированном режиме влиятельный человек может предотвратить изменение правил, подкупив должностных лиц,

Если режим позволяет существенную автономию местного самоуправления, задействованного в конституционных и коллективных выборах, то присваивателям могут позволить устанавливать собственные правила, пока они придерживаются при этом определенных процедур. Эти процедуры могут варьироваться от неформальных механизмов, которые гарантируют консультации, до формальных — подписание петиций, референдумы, законодательные и судебные процедуры, в этих процедурах прописываются общие правила, которые часто используются. Чем шире общие правила, необходимые для принятия решений по конституционному или коллективному выбору, тем выше затраты на принятие решений и тем меньшие потери понесут те, кто защищает «статус-кво»-правила (Buchanan and Tullock, 1962).

Там, где есть общие процедуры для изменения правил, присваиватели могут точно оценить затраты на изменения. Если для создания частных ассоциаций или кооперативов нужен устав, адвокат может сделать предварительную оценку стоимости разработки такого устава, Если для проведения референдума для создания округа требуется 1000 подписей под петицией, опытные организаторы могут обеспечить сравнительно хорошую оценку стоимости получения этих подписей,

Там, где присваиватели сталкиваются с чиновниками, которые имеют широкие дискреционные полномочия — позволить им изменить правила или нет, оценить затраты на изменения может быть трудно, Если такое разрешение требовало существенных законных или незаконных выплат в прошлом, присваиватели, возможно, не будут пытаться изменить правила, опасаясь, что затраты будут намного большими, чем возможные выгоды. Поэтому меньше инноваций и изменений в правилах следует ожидать от присваивателей, живущих в условиях политических режимов, предоставляющих региональным и национальным должностным лицам широкие дискреционные полномочия санкционировать изменения правил, регулирующих доступ и использование ОР (по сравнению с юрисдикциями, в которых допускается больше автономии).