Управляя общим. Эволюция институций коллективного действия

Когда производители Западного бассейна осознали, что для устройства барьера им придется использовать воду водного округа Южной Калифорнии, они начали более интенсивные переговоры со своими соседями из Центрального бассейна относительно создания одного большого округа, который включал бы оба бассейна. Когда обе Ассоциации начали обсуждение, стали совершенно очевидными различия между двумя бассейнами. Западный бассейн — меньший по площади, численности населения и оценочной стоимости. В общем округе доминировал бы Центральный бассейн. В 1955 году производители Западного бассейна подписали временное соглашение и ограничили свое производство до 60 000 акро-футов, тогда как производители Центрального бассейна откачивали 110 000 акро-футов и дальше увеличивали объемы годовой добычи. На заседании Водной ассоциации

Западного бассейна председатель комитета по разработке предложений изложил аргументы «за» и «против» формирования округа, который объединял бы оба бассейна.

Аргументы «за» формирование округа, который объединял бы оба бассейна

1. Одинаковая цель: восстановление ресурса грунтовых вод.

2. Увеличение финансовых ресурсов — значит, снижение ставки и размера налогов на откачивание.

3. Большее политическое влияние и большая эффективность в отношениях с округом Верхней долины Сан-Габриэль (the Upper San Gabriel Valley District) и с различными государственными органами.

4. Территория гавани Лонг-Бич — потенциальный путь проникновения морской воды в Западный бассейн — может быть присоединена к общему округу. Очень сомнительно, что хоть какая-то часть Лонг-Бич может быть присоединена к округу, состоящему только из Западного бассейна.

5. Поток грунтовых вод через геологический разлом из Центрального бассейна в Западный, вероятно, будет больше, если программа восстановления водных ресурсов будет распространяться на больший округ.

6. Для большего округа будут меньшими административные расходы.

Аргументы «против» формирования округа, который объединял бы оба бассейна

1. Пополнение водных запасов путем бурения скважин будет уникальным и необходимым для Западного бассейна. Если будет сформирован большой округ, центральный бассейн будет контролировать эту программу для Западного бассейна и, возможно, не захочет дальше применять метод бурения скважин вдоль побережья.

2. Объемы откачивания были уменьшены в Западном бассейне, но не в Центральном.

3. Объемы конечного сокращения в обоих бассейнах могут быть неодинаковыми.

4. Западный бассейн будет отстранен от контроля за ставками и размером местных налогов на откачивание.

5. Местный округ может инициировать судебное разбирательство, чтобы обеспечить финансирование восстановления водных ресурсов центральным бассейном³⁸.

6. Экстенсивное пополнение Центрального бассейна может способствовать притоку бесплатной воды в Западный бассейн (Водная ассоциация Западного бассейна, протокол от 17ноября 1955 г., с. 9—10).

Производители воды Западного бассейна оказались в физически неблагоприятном положении, поскольку были в конце «трубопровода» подземных вод. Они были обеспокоены тем, что их положение может ухудшиться еще больше из-за создания нового государственного органа, в котором они оказались бы в политически подчиненном положении. Надежды и страхи производителей Западного бассейна были кратко изложены в письме председателя комитета Западного бассейна, адресованном его комитету:

В случае, если будет решено, что Округ по возобновлению водных ресурсов будет включать оба бассейна, желательно, чтобы была принята политическая декларация, которая морально обязывала бы новый совет руководителей Округа. Эта политика должна обеспечить эффективную программу создания барьера против соленой воды для Западного бассейна, сокращение производства в Центральном бассейне для обеспечения непрерывного потока грунтовых вод в Западный бассейн и нарезку пяти районов нового округа так, чтобы каждый из них состоял из территорий обоих бассейнов с целью предотвратить противостояние Западного и Центрального бассейнов в совете директоров Округа. (письмо Р. Р. Торнберна к Комитету по созданию Округа по восстановлению водных ресурсов 27 октября. 1955, с. 2)

Вскоре после этого члены обеих Ассоциаций достигли рабочего согласия о том, что выгоды от создания большего округа все же будут преобладать. Производителей Западного бассейна заверили, что их восточные соседи не будут над ними доминировать. Далее на совместных заседаниях обеих Ассоциаций начались сравнительно жесткие переговоры со всеми государственными учреждениями, которые потенциально могли быть задействованы в управлении двумя бассейнами³⁹.

Результаты этих переговоров были формализованы в предложении на семи страницах, которое в августе 1958 года комитет подал обоим Ассоциациям на утверждение. В документе излагались основные факторы создания нового предприятия. в заявлении предлагалось, что новый Округ по восстановлению водных ресурсов будет сформирован для того, чтобы:

1) предотвратить вторжение соленых вод;

2) пополнить подземные воды бассейнов;

3) уменьшить объемы откачивания в бассейнах до безопасного уровня (Водная ассоциация Западного бассейна и Водная ассоциация Центрального бассейна, «Предложение Совместного комитета по созданию Округа по возобновлению водных ресурсов», мимеограф, 30 июля 1958 г., с. 1). В предложении содержалось заявление, что для достижения этих целей «округ будет ответственным за финансирование покупки воды, которая будет использоваться для прекращения вторжений морской воды и пополнения грунтовых вод» (там же, с. 3).

Также уточнялись будущие отношения округа по восстановлению водных ресурсов со всеми существующими учреждениями, которые могли бы рассматривать новосозданный округ как потенциального конкурента. Далее указывался объем воды, который будет приобретен у Кооператива по водоснабжению Южной Калифорнии (MWD — Metropolitan Water District of Southern California) и распространен или закачан лос-анджелесским департаментом по контролю за наводнениями (the Los Angeles County Flood Control District). В предложении отмечалось, что новый округ «не будет иметь права покупать воду, предназначенную для восстановления водных ресурсов, за счет полученных налоговых средств, а в петиции о формировании округа будет четко указано это ограничение на использование налоговых средств» (там же, с. 6). Было подсчитано, что потребуется сбор в размере $ 6,00 за акро-фут, дабы накопить необходимые средства для закупки 165 000 акро-футов воды у MWD — объем, равный размеру среднегодового овердрафта. В документе содержался вывод, что новый округ будет «административным органом, руководить которым будут пять членов совета директоров, с минимумом персонала» (там же, с. 7).

Это предложение было, по сути, «конституцией» для управленческой системы из нескольких учреждений для управления скоординированной программой. Конституционным документам не нужно официально называться «конституцией» для того, чтобы определять правила принятия решений, которые будут использоваться для принятия будущих коллективных решений касательно некоторых заданных физических объектов. Предложение было добавлено к официальному ходатайству, представленному Наблюдательному совету Лос-Анджелеса (the Los Angeles County Board of Supervisors) для получения разрешения на проведение специального голосования, а также Калифорнийскому департаменту водных ресурсов (the California Department of Water Resources) — для получения разрешения на определение границ. Так предложение было официально признано одним из видов конституционного документа. Как только эта конституция была одобрена обеими частными Ассоциациями, все формальные шаги, описанные в ней, были выполнены в течение нескольких месяцев, а создание округа по пополнению водных ресурсов Центрального и Западного бассейнов (the Central and West Basin Water Replenishment District) было поддержано во время голосования в ноябре 1959 года с результатом 4 к 1 (Los Angeles Times от 18 ноября 1959 г.).