Управляя общим. Эволюция институций коллективного действия

Суд оставил нерешенным ряд вопросов. Во-первых, производители не хотели сокращать производство до безопасного уровня. Хотя сокращение и улучшило сразу состояние бассейнов, но этого было недостаточно для окончательного урегулирования проблем. Следовало или ускорить пополнение обоих бассейнов, или дальше сокращать производство. Если можно было бы увеличить скорость пополнения, то мощности для подземного хранения использовались бы так же, как использовались объекты для хранения на поверхности, с поочередным снижением уровня и пополнением³³.

Вторая нерешенная (и связанная с первой) проблема заключалась в том, что существовала особая опасность вторжения соленых вод вдоль длинной западной границы Западного бассейна и короткой южной границы Центрального бассейна. В начале 1960-х годов инженеры Западного бассейна и инженеры из Департамента по контролю за наводнениями Лос-Анджелеса (West Basin and the Los Angeles County Flood Control District) начали экспериментировать с концепцией создания барьера из пресной воды против морской. Начальный эксперимент, который частично финансировали местные источники и штат

Калифорния, показал, что технически и экономически было бы целесообразно построить вдоль побережья скважины, которые можно использовать для подачи под давлением пресной воды в грунтовые воды бассейна, в результате конус пресной воды будет препятствовать дальнейшему вторжению соленой. Большинство пресной воды впоследствии можно использовать, изымая при необходимости. Если бы такой барьер можно было построить вдоль всего побережья, то искусственная подпитка бассейна значительно усилилась бы и угроза моря была бы ликвидирована. После того как технико-экономическая возможность была обоснована, встал вопрос, кто именно будет платить за барьер. Этот вопрос оставался нерешенным.

Третий деликатный вопрос касался соответствующих границ управления Западным и Центральным бассейнами. Этот вопрос не возник относительно бассейна Реймонд, поскольку он расположен на нагорье и относительно самодостаточный. Как только производители воды Западного бассейна сократили свои объемы откачки, а производители Центрального бассейна — нет, вода из Западного начала перемещаться на восток к центральному, а не наоборот. Такое изменение направления движения «естественной» воды заставило производителей обоих бассейнов осознать, как тесно связаны между собой эти два бассейна. Барьер, воздвигнутый на побережье, должен был обеспечить защиту не только для Западного бассейна, но и Центрального. Кроме того, для пополнения значительно эффективнее можно было использовать открытый пористый участок в Центральном бассейне, чем участок в Западном. Приток воды здесь мог поднять уровень воды в Центральном бассейне, который, в сочетании с сокращением производства в этом бассейне, обусловил бы увеличение притока воды к Западному бассейну.

Ни один из существующих общественных органов не имел полномочий и соответствующих границ для решения этих вопросов. Производители воды в Западном и Центральном бассейнах неохотно обращались к какому-либо из существующих крупных учреждений, опасаясь, что они потеряют контроль над принятием решений и это, возможно, плохо кончится³⁴. Осенью 1954 года Президент Водной ассоциации Западного бассейна предложил Президенту Ассоциации ради сохранения Южной Калифорнии (the Conservation Association of Southern California) встретиться представителям всех сегментов водной индустрии Калифорнии и обсудить законодательные предложения для решения важнейших проблем грунтовых вод. Как результат, в сентябре 1954 года 45 организаций были приглашены встретиться и «разработать справедливые и эффективные законодательные предложения по подземным водам и представить их в 1955 году законодателям» (письмо В. С. Роузкранса к Водной ассоциации центрального бассейна) (letter from W. S. Rosecrans to the Central Basin Water Association). Из этой группы для написания законопроекта сформировали «Комитет двенадцати»³⁵.

Обсуждение законодательных предложений сосредоточили на двух типах изменений. Первый был разработан для ускорения будущих судебных решений по грунтовым водам. Из-за отсутствия информации об исторической ретроспективе использования воды большим количеством производителей в деле Западного бассейна у судьи ушло семь лет на то, чтобы получить заключение. Для исправления этой ситуации в будущем Комитет разработал законодательство, согласно которому все те, кто производил 25 и более акро-футов грунтовых вод в год, обязаны были передавать отчет о своем годовом изъятии в государственный орган. Этот закон не мог ускорить дело Западного бассейна, но он обеспечивал определенную информацию, необходимую для относительно быстрого вынесения судебных решений относительно Центрального бассейна и бассейна Сан-Габриэль.

Второй проблемный момент законодательных предложений касался нарезки нового типа округов, уполномоченных на выполнение действий по возобновлению водных ресурсов, что финансировалось в основном из «налога на откачивание», а также оценку объемов производства подземных вод в пределах округа. В итоге подготовленный законопроект отличался от того, который производители Западного или центрального бассейна, возможно, подготовили бы каждый для себя³⁶. Учитывая потребности других территорий и существующих агентств водоснабжения, производители Западного и Центрального бассейнов смогли получить быстрое одобрение обоих законодательных актов, представленных на рассмотрение законодательного органа штата в 1955 году.

Новый Акт об округах возобновления водных ресурсов (Water Replenishment District Act) позволял жителям юга Калифорнии создавать новые округа, если они:

1) соберут подписи не менее 10 % зарегистрированных избирателей, проживающих в пределах предлагаемого округа;

2) предложат конкретные лимиты на налогообложение в новом округе;

3) получат согласование от департамента водного хозяйства, что территория, расположенная в пределах будущего округа, будет иметь выгоду от этого;

4) получат большинство голосов «за» во время специального голосования по созданию нового округа.

После создания округ получал широкие разнообразные полномочия для привлечения средств через налог на откачивание и, в меньшей степени, через налог на собственность, а также для принятия мер для пополнения подземных вод бассейна. Конституционный закон содержал уникальное положение, направленное на «избежания дублирования аналогичной деятельности существующих учреждений и округов пополнения водных ресурсов» (Водный кодекс Калифорнии, секция 60 231). Положением устанавливалось:

если существующие учреждения предоставляют услуги и являются адекватными для достижения любой части целей округа... округ проводит расследование и определяет стоимость контрактов на достижение этих целей с помощью таких существующих учреждений.

(California Water Code, sec. 60231)

другими словами, от нового учреждения по возобновлению водных ресурсов ожидалась скорее оценка исследования расходов на предоставление услуг, нежели немедленное создание собственного производственного ресурса для любой деятельности, которую оно хотело бы осуществлять³⁷. Законодательством предусматривалась типовая «конституция» для новых округов. Производители воды в округе впоследствии могли использовать эту общую основу для создания конкретной «конституции» для своего округа. Сначала производители Западного бассейна считали, что они будут действовать самостоятельно, и создали рабочий комитет в рамках ассоциации для разработки проекта конкретных предложений по созданию округа.

Основными вопросами, которые предстояло решить в рамках этого конституционного процесса, были:

1) источник воды для барьера;

2) точные границы нового округа;

3) нарезка внутренних границ избирательных округов;

4) объем предоставленных налоговых полномочий.

Производители воды Западного бассейна надеялись, что у них будет возможность приобрести мелиорированную воду с завода по очистке воды «Гиперион» (Hyperion), который очищал сточные воды Лос-Анджелеса, расположенного на берегу моря. Если бы это было технически возможно, они получили бы недорогой источник воды, и не пришлось бы вести переговоры с мощным Кооперативом по водоснабжению Южной Калифорнии (MWD — Metropolitan Water District of Southern California). После длительных экспериментов использование мелиорированной воды оказалось технически невозможным, по крайней мере в краткосрочной перспективе. Комитет вынужден был начинать все сначала. Члены обеих Ассоциаций были уполномочены «обратиться в Водный округ Южной Калифорнии... и узнать, можно ли рассчитывать на получение четко определенного количества воды... и выяснить, какой будет смета расходов на эти нужды» (доклад Аллана Харриса, Водная ассоциация Западного бассейна, протокол от 22 марта 1956 г., с. 6).