Государственный долг: анализ системы управления и оценка ее эффективности

Правительство в проекте Концепции единой системы управления государственным долгом Российской Федерации придерживается максимально общей формулировки основных целей управления государственным долгом:

• сохранение объема государственного долга на экономически безопасном уровне;

• сокращение стоимости обслуживания государственного долга России;

• обеспечение исполнения обязательств государства в полном объеме.

Система управления государственным долгом Российской Федерации представляет собой следующую совокупность основных мероприятий:

• разработка программы заимствований на следующий год, которая является выражением экономической политики страны в отношении сложившихся государственных долговых обязательств;

• процедура принятия основных параметров управления государственным долгом страны на очередной год;

• исполнение принятой программы управления государственным долгом в течение планового года.

Основные задачи, решение которых необходимо для достижения целей управления государственным долгом:

• своевременность и полнота формирования источников финансирования дефицита бюджета;

• проверка эффективности и целевого использования привлекаемых денежных средств в целом и по видам применяемых финансовых инструментов;

• осуществление контроля за соблюдением предельного значения и структуры государственного долга;

• контроль за ходом исполнения долговых обязательств Правительства Российской Федерации прошлых лет;

• контроль за эмиссией ценных бумаг и их размещением с учетом необходимой обеспеченности денежной массой в наличном обороте и на депозитах;

• экспертиза проекта государственного бюджета и контроль за его исполнением, осуществление контроля за изменением структуры и объема государственного долга;

• экспертиза проектов законов, других нормативных правовых актов органов государственной власти, влияющих на формирование, обслуживание и погашение государственного долга.

Ключевой целью долгового управления является баланс между минимизацией бюджетного риска и минимизацией стоимости обслуживания долгов.

Несмотря на то, что управление государственным долгом фактически направлено на регулирование двух ключевых параметров, характерных для любых финансовых инструментов, – риска и доходности (то есть в случае долга – издержек обслуживания), конкретные его цели достаточно сложно четко разграничить. С одной стороны, если поставить в качестве целевой установки минимизацию стоимости обслуживания, очень велик риск того, что в погоне за этой целью власти начнут выпускать не те обязательства, которые действительно необходимы, а те, которые в данный момент лучше воспринимаются рынком. Издержки такой стратегии Россия в полной мере испытала в 1998 году, когда на внутреннем рынке размещались преимущественно «короткие» бумаги, наиболее востребованные инвесторами, но характеризовавшиеся максимальными рисками для экономики. Краткосрочная экономия бюджета на процентных выплатах обернулась серьезным потрясением для всей финансовой системы.

Однако если в качестве другой крайности установить минимизацию рисков со стороны государственного долга, то в пределе это будет означать полный отказ от использования заимствований. Вопреки достаточно распространенному мнению, полное его отсутствие – это не самое лучшее положение вещей в государственных финансах, особенно если речь идет о развивающейся стране.

На практике в качестве ключевой цели долгового управления чаще всего называют баланс между минимизацией бюджетного риска и минимизацией стоимости обслуживания долгов.

Управление государственным долгом является составной частью бюджетной политики. В свою очередь, последняя является составной частью социально-экономической политики государства.

Основные параметры и приоритеты бюджетной политики устанавливаются в бюджетных посланиях Президента России, прогнозах социально-экономического развития страны, Основных направлениях бюджетной и налоговой политики и иных документах, на основе которых составляется и утверждается федеральный бюджет.

Система управления государственным долгом непосредственно связана с бюджетным процессом, поскольку долговая политика и сама система непосредственно влияют на формирование бюджетной политики. Политика в области управления государственным долгом и система управления им являются необходимыми условиями для формирования обоснованной бюджетной политики и нормального функционирования бюджетного процесса.

Упомянутая выше взаимосвязь определяет необходимость совершенствования и реформирования системы управления государственным долгом как одного из основных элементов формирования и проведения бюджетной политики.

В целом долговая политика при умелом использовании представляет собой достаточно мощный инструмент макроэкономической политики. Для эффективного применения этого инструмента необходимо создать стройную систему долгового управления, важными элементами которой являются надлежащий учет и оценка собственных обязательств. Существующая в России система управления долгами позволяет решать текущие задачи по реструктуризации обязательств, но ее эффективность в качестве полноценного инструмента макроэкономического управления остается низкой. Последние годы правительство концентрировало все усилия в области долговой политики на проведении реструктуризации, а работа в области структурной перестройки всей системы управления госдолгом ограничилась разработкой проекта концепции.

Активная долговая политика подразумевает постоянную работу со всеми кредиторами и категориями долга, усиление взаимодействия различных ветвей власти и проведение ими энергичных действий в этой области. Активная долговая политика включает применение известных в мировой практике методов управления государственным долгом, сочетая традиционные финансовые приемы с использованием долговых свопов, товарных поставок, досрочного выкупа, погашения долга с дисконтом и т.п. Активная долговая политика также связана с учетом геополитических факторов, использованием возможностей международных политических и финансовых институтов, творческим применением мирового опыта, привлечением к решению долговых проблем региональных органов власти и негосударственных структур.

Главными целями активной долговой политики должно быть решение следующих задач.

1. Улучшение качества долга за счет снижения стоимости его обслуживания, совершенствования структуры.

2. Обеспечение стабильного обслуживания как внешних, так и внутренних обязательств страны при любой кризисной ситуации.

3. Содействие достижению инвестиционного кредитного рейтинга и его дальнейшему повышению, что не только обеспечит удешевление новых заимствований для государства и частных структур, но и будет способствовать приливу новых прямых и портфельных инвестиций.

4. Гибкое реагирование на изменяющиеся условия внешнего и внутреннего финансовых рынков и использование наиболее благоприятных источников и форм заимствований.

5. Обеспечение надежного механизма перевода заемных средств в инвестиции, ставящего реальные заслоны на пути их нецелевого использования. Дополнительные заемные средства должны привлекаться только для финансирования и кредитования приоритетных проектов и программ при условии их эффективного использования.

6. Усиление привлекательности российских долговых бумаг для широкого круга инвесторов, предотвращение резких колебаний их цены на мировых финансовых рынках.

7. Прогнозирование и избежание рисков, связанных со структурой долга, лучшее использование валютного фактора в снижении долговых выплат.

8. Максимальное использование для обслуживания долга дебиторской задолженности иностранных государств России, то есть зарубежных финансовых активов, а также задолженности предприятий и регионов по гарантированным государством валютным кредитам.

9. Более тесная координация государственной политики и политики внешних заимствований корпоративных структур, чтобы избежать ненужной конкуренции на финансовых рынках и рисков, связанных с возможным невыполнением корпоративных долговых обязательств.