Монархическая государственность

Автор записки говорит, что правительство всегда оказывается на стороне бюрократии, вследствие чего земство теряет доверие к правительству, приходит к систематической оппозиции и в результате, обратно, вызывает к себе недоверие правительства... Но почему же это так сложилось? Автор записки рисует идиллическую картину отношений самоуправления и бюрократии в конституционных странах, думая, будто бы в них нет таких же столкновений между префектами и муниципальными советами и т. д. Но эти столкновения есть везде. Разнородность принципов бюрократии и самоуправления вызывает их неизбежно, и в этом нет беды. Беда же в том, что у нас правительство оказывается непременно на стороне бюрократии. Почему же это? Потому что оно само всецело захвачено бюрократией. Это, однако, вовсе не обязательно при монархи, и напротив, даже ненормально. Автор записки говорит:

"Земству естественно желать провести какую-нибудь законодательную меру", так как местные и государственные дела теснейше связаны. Но почему же это естественное желание у нас оказывается невозможно удовлетворить? Вина сваливается бюрократией на самодержавие, которое здесь именно не при чем. Истинный виновник - бюрократическое всевластие, которое захватило в свои руки и законодательство.

Но это вовсе не связано с принципом самодержавия.

Для Верховной власти ничуть не нужно, чтобы инициатива законодательных проектов исходила исключительно из чиновных сфер. Для самодержавной монархии совершенно все равно, кто подаст мысль законодателю. Это может по смыслу принципа сделать каждый подданный, ибо никому даже и теперь не воспрещено подать на Высочайшее Имя записку или даже всеподданнейшее прошение о произведении той или реформы. Если из этого в настоящее время фактически ничего не может выйти, то не вследствие принципа самодержавия, а вследствие узурпации законодательства бюрократией. Бюрократия фактически лишила законодательной инициативы даже самого монарха, так что сам государь по установившимся обычаям, если желает провести какую-нибудь меру, должен поручать частным образом кому-либо из "подлежащих" бюрократических властей возбудить этот вопрос якобы самостоятельно.

Таким образом, бюрократия, если бы пожелала быть откровенной до конца, должна была бы сказать, что по ее идее с самодержавием несовместимо не только народное самоуправление, но даже самостоятельная власть самого монарха.

Но это не есть идея "монархического строя". Это есть политическое воспроизведение типа того плохо поставленного частного хозяйства, где параличный владелец только нанимает прислугу, да платит ей, и затем уже всем домом правит эта челядь...

Бели в результате такого узурпаторского всевластия бюрократии между народом и властью является недоверие, ссоры и т. д., то причина этого не в "самоуправлении", а в том, что такое государственное устройство нарушает все принципы здоровой государственности, и более всего принципы самодержавной монархии.

Государство есть ничто иное, как нация, объединяемая Верховной властью. Правительство есть сила только служебная, а оно при бюрократической государственности становится "хозяином" в отношении государства: и нации, и самой Верховной власти. При такой "конституции", разумеется, "доверие" исчезает. А так как нация все-таки существует, то в ней мало-помалу и является мысль - взять дела в свои руки непосредственно, то есть стать верховной властью...

Это положение составляет лишь образчик того, как бюрократическая узурпация может губить монархию. Совершенно так же губит демократию политиканство.

Бюрократическая узурпация

Опасные стороны бюрократии хорошо указаны Чичериным. Она, говорит Чичерин, "была главной устроительницей нового государства", но "из удобного орудия власти она может превратиться в самостоятельное тело, имеющее свои собственные интересы и становящееся между монархом и народом. Интерес бюрократии состоит в том, чтобы неограниченно властвовать в административной сфере. Эта цель достигается тем, что обществу дается как можно меньше способов действовать самостоятельно, а от монарха скрывается истинное положение дел. Через это все переходит в руки чиновничества. Сама воля монарха при видимом самовластии становится от него (чиновничества) в зависимость". В результате, "сверху водворяется господство официальной лжи, а внизу царит полный произвол".

Эта формулировка верная, но не исчерпывает глубины предмета. Бюрократия со стороны технической составляет бесспорно наиболее совершенную систему передаточной власти. Это именно потому, что в ней наиболее развиты свойства монархизма: правильная передача полученного импульса сверху лестницы иерархии до низу, специализация, деловитость, беспрекословная дисциплина передаточных колес и приводов и т. д. Но эти достоинства имеют очень опасную отрицательную сторону: уничтожение личности служащего, доставление служебного долга выше долга совести, принижения самостоятельного рассуждения о благе людей и Отечества, принижение всякого живого духа в интересах совершенства механизма.

Но можно себе представить, каким очагом всеобщего развращения может являться этот бездушный механизм, если станет над народом высшей властью.

Не должно забывать, что чиновник - чем больше у него заглушено самостоятельное, вне приказа начальства помышление об общественном благе, тем более свободно думает о личных интересах, и эта привычка самостоятельно, не по приказу, думать только о своем интересе может вырабатывать страшного эгоиста, готового на всякое хищничество и злоупотребление, если к тому представляется возможность.

Сближение "чиновника" с "людьми", поддержание в чиновнике гражданского и человеческого духа составляет поэтому настоятельную необходимость, для того, чтобы бюрократический механизм не превращался действительно в бездушную и равнодушную к людям машину, чуждую всех человеческих чувств.

Для борьбы с этими недостатками бюрократии и нужна сочетанная система властей. Другое средство составляете тщательное обеспечение Верховной власти от захвата органами управления, для чего ей нужен некоторый универсальный орган, соединяющий в себе все власти (законодательную, судебную, исполнительную, контролирующую), способный быть ее орудием для надзора за специализированными властями ("ведомствами").

Россия, ставшая такой же классической страной бюрократизма, как Америка, политиканства, лучше всех других государств показывает, как сильна становится бюрократическая узурпация при подрыве должных обеспечений контроля Верховной власти. Сошлюсь в этом отношении на отзывы П. Н. Семенова, близко и долго изучавшего действия русских учреждений *.

* П. Н. Семенов, "Самодержавие как государственный строй", СПб, 1905 г. Это исследование печатано на правах "рукописи", то есть не существует для публики. Нельзя об этом не пожалеть, т. к. соображения автора о желательном построении нашего управления в высшей степени заслуживают внимания, и особенно в настоящее время, когда вся Россия толкует о реформах, но по недостатку знаний представляет их себе только в европейском конституционном смысле. Между тем П. Н. Семенов исходить из мысли, что "настоящий прогресс России - в усовершенствовании своего исторического строя". В этой рукописи замечательна критика существующих учреждений, которая по тонкости указания их недостатков положительно не имеет себе равной в литературе.

Полная система усовершенствованной бюрократии была в России завершена с учреждением министерств, причем Верховная власть была постепенно поставлена в положение как бы "премьера", но с безграничной властью. Все дела всех министерств решаются якобы самой Верховной властью, но за действительностью хода дел она может следить лишь по докладам самих же министров.

Отсюда образовалась система фактической бесконтрольности и безответственности управительных учреждений.

И вот как характеризует последствия этого П. Н. Семенов [Цитирую с небольшими сокращениями]:

"Когда бюрократия, - говорит он, - успеет оградить себя от надзора, она характеризуется четырьмя главными отрицательными свойствами: она рассматривает и решает всякое дело не с точки зрения пользы государственной, а с точки зрения того поста, на котором ей досталось данное дело в руки; во-вторых, она постоянно заботится и изощряет свои способности и изобретательность в том, чтобы в каждом деле отклонить от себя в нем ответственность; для этого, в-третьих, она изощряется в придумывании способов обхода законов и установлений, чтобы, например, направить дело помимо установленных учреждений, заручиться предрешением дела, совсем отклонить от себя дело, затянуть его перепиской с другими ведомствами и т. п. В-четвертых, она направляет свои способности, знания и таланты не к достижению наиболее полезного для народа и государства способа окончательного разрешения дела, а к выставлению его сегодня в одном свете и направлении, а завтра в другом, смотря по меняющимся вкусам меняющегося начальства, причем достигает виртуозности в балансировании взглядами на дело и в придумывании компромиссов, откладывающих полное разрешение его".