КОНСПЕКТ ЛЕКЦИИ О НАРОДНОМ И ГОСУДАРСТВЕННОМ ХОЗЯЙСТВЕ

Кроме волостного схода и волостного старшины у каждой волости есть свое постоянное учреждение, заведующее ее делами — волостное правление. Оно составляется из должностных лиц сельского управления, т. е. из сельских старост, под председательством старшины. В этом правлении решаются только следующие дела: производство из волостных сумм всякого рода денежных расходов, утвержденных уже волостным сходом, определение и увольнение волостных должностных лиц, служащих по найму, и продажа частного крестьянского имущества по взысканию казны или частного лица. По всем же другим делам волости старшина только советуется с правлением, а распоряжается самостоятельно.

Таков в главных чертах круг деятельности крестьянского самоуправления. Обозревая этот круг деятельности, нельзя не признать, что законом открыто крестьянам обширное поле для саморазвития. Крестьяне получили право путем самообложения составлять общественные капиталы и расходовать их на такие культурные цели, как благоустройство в селах, учреждение школ, больниц, богаделен, призрение сирот и неспособных к работе, устройство других полезных сельскому населению учреждений, например устройство кредитных и потребительных товариществ и т. п. С целью способствовать выполнению этих задач, закон предоставил сельским общинам также право ходатайства об общественных нуждах. Но, к сожалению, приходится признать, что действительность далеко отстала от благих намерений законодателя. Культурные задачи, возложенные на сельские общины, почти совсем не выполняются ими. Редко можно встретить селение, где крестьяне на собственный счет устроили бы школу, больницу, богадельню, где крестьяне имели бы учреждения общественного призрения, где они толково распоряжались бы мирским хозяйством и общественным имуществом. И причина такого положения дел понятна. Для того крестьянство могло осуществлять предоставленные ему культурные задачи, необходимо требуются два условия: большая степень просвещения народа, нежели какая имеется в настоящее время, и наличность в среде сельских общин материальных средств для выполнения предоставленного им законом круга действий. Наш же народ, взятый в целом, все еще продолжает оставаться и невежественным, и бедным.

Дальнейшим расширением самоуправления в России было введение земских учреждений, которые, как и городское хозяйственное управление, отличаются от других существующих у нас видов самоуправления тем, что они всесословны. Органами земского самоуправления являются уездные и губернские земские собрания, уездные и губернские земские управы. Земские собрания суть органы решающие, управы — органы исполнительные. Все эти органы образуются выборным путем и избираются на три года.

Закон устанавливает три группы избирателей: к первой принадлежат дворяне; ко второй — лица остальных сословий, кроме крестьян; к третьей — крестьяне. Первая группа, по общему правилу, избирает такое количество гласных в уездные земские собрания, что за ее представителями в земских собраниях обеспечено большинство, и гласные второй и третьей групп взятые вместе образуют меньшинство.

Земские собрания бывают очередными и чрезвычайными. Очередные уездные земские собрания созываются раз в год, обыкновенно осенью, и продолжаются десять дней, но по ходатайству собрания срок этот может быть продолжен губернатором. Для законного состава заседаний земского собрания требуется присутствие не менее половины числа гласных. Дела решаются простым большинством голосов, а в случае равенства голос председателя дает перевес. Председательствует в уездном земском собрании уездный предводитель дворянства. Уездные земские собрания избирают председателя и членов уездной земской управы, которая является исполнительным органом земского собрания и заведует делами земского хозяйства. Управа есть постоянный орган, функционирующий беспрерывно. Далее уездные земские собрания избирают гласных губернского земского собрания, а последние избирают уже из своей среды председателя и членов губернской управы. Значение губернских земских собраний заключается в том, что они, обладая большими денежными средствами сравнительно с уездными земскими собраниями, могут принимать такие меры, которые не под силу уездным собраниям. Очередные губернские земские собрания созываются раз в год и продолжаются 20 дней. Чрезвычайные губернские земские собрания, как и уездные, разрешаются министром внутренних дел. В губернском земском собрании председательствует губернский предводитель дворянства. Наблюдение за правильностью и законностью действий земских учреждений принадлежит губернатору.

Круг деятельности земских учреждений определен очень широко. Намеченный в законе лишь в общих чертах, он охватывает все стороны местной хозяйственной жизни; при этом по одним делам земским учреждениям предоставлена самостоятельная деятельность, по другим же — на них возложена только обязанность содействовать деятельности органов правительства. Предметы, подлежащие ведению земства, можно подразделить на следующие категории: 1) земское финансовое хозяйство — назначение, раскладка и употребление сборов и доходов, принадлежащих земству по закону, заведование капиталами и другими имуществами земства; 2) народное продовольствие — попечение о продовольственных средствах и помощь нуждающемуся населению; 3) народное образование — попечение о развитии народного образования и участие в заведовании школами и другими учебными заведениями, содержащимися за счет земства; 4) санитарное дело, врачебная помощь и благотворительность — участие в мерах по охранению народного здравия, развитие средств медицинской помощи населению, попечение о призрении бедных, умалишенных, неизлечимо больных и увечных, заведование земскими лечебными и благотворительными заведениями; 5) пути и средства сообщения — содержание в исправности находящихся в заведовании земства дорог, мостов и пристаней, попечение об улучшении местных путей сообщения, устройство и содержание земской почты; 6) страховое дело и противопожарные меры — заведование взаимным земским страхованием имуществ, заботы по предупреждению и тушению пожаров, попечение о лучшем устройстве селений; 7) меры по предупреждению и пресечению падежей скота; 8) воспособление местному земледелию, торговле и промышленности и 9) исполнение разных других мер, возлагаемых на земство в силу особых законов, как, например, раскладка казенных сборов.

Сверх такого широкого круга действий, земским учреждениям предоставлены следующие два важных права: во-первых, право издавать обязательные для местных жителей постановления по некоторым предметам ведения земства, как, например, по делам о народном продовольствии, о санитарных мерах, о путях сообщения, о мерах предосторожности против пожаров и т. п. и, во-вторых, право представлять правительству через губернатора ходатайства о местных пользах и нуждах.

Прошло уже более тридцати лет деятельности земских учреждений. Как воспользовались они своими широкими полномочиями?

Что касается обучения народа грамоте — этому первому шагу к распространению просвещения в массах, — в этой области земством сделано не мало. До учреждения земства число народных школ в России было вполне ничтожное; теперь же есть губернии, как, например, Московской, где число народных школ настолько значительно, что почти достигнуто обучение всего подрастающего поколения. Не мало сделано также в деле организации врачебной помощи сельскому населению. Но по всем прочим предметам ведения земства сделано слишком недостаточно. В оправдание этого обыкновенно говорят, что у земства мало денежных средств для развития более широкой деятельности. Но на такое заявление мы можем указать губернии, где земские собрания и управы при тех же бюджетах, как и в других губерниях, проявляют однако более энергичную, более плодотворную деятельность. Такова деятельность земства Херсонского, Полтавского, Московского, Вятского, Пермского. Различия в плодотворности деятельности земских собраний и управ обусловливаются не только денежными средствами, но и личными качествами земских деятелей. В уезде или губернии, где среди местного населения имеются налицо люди энергичные, способные, готовые послужить общему делу, там есть из кого выбирать гласных в земские собрания и в члены управ; но где нет таких людей или их имеется очень мало — а, к сожалению, такое положение дела встречается не редко, — там земства действуют вяло и неумело.