Тактика законодательных собраний

Некоторые собрания допускали к голосованию президента только в тех случаях, когда голоса делились поровну. Но это право еще более противоречит требованиям беспристрастия, чем право голосовать во всех случаях; в его пользу доводов нет. Наиболее простой и естественный выход, при равенстве голосов, это считать предложение, не имевшее большинства голосов, – отклоненным. При выборах лучше предоставить дело судьбе, чем дать президенту решающий голос, так как приговор судьбы никого не может обидеть.

Остается сказать еще несколько слов об избрании президента. Необходимо, чтобы он избирался исключительно собранием, абсолютным большинством голосов, избирательными записками и чтобы только собрание могло его сменить. Все это вытекает из одного и того же принципа. Место президента может занимать лишь тот, кто пользуется большим доверием собрания, чем всякий другой; полезность президента пропорциональна этому доверию. Но не достаточно, чтобы доверие было временное; он должен им пользоваться постоянно. Если доверие прекратится, его деятельность перестанет приносить пользу. Право выбора без права отстранения более чем бесполезно; если бы пришлось сравнивать, то право отстранения было бы предпочтительнее права выбора.

Все эти правила, главным образом, относятся к многочисленным собраниям, к законодательным корпусам. Комитеты, законодательные бюро, суды не имеют оснований лишать президента права участвовать в совещаниях и голосовать.

Кроме того, для временного собрания, образованного по случайному поводу, нет оснований самому избирать президента. Отрицательная сторона выборов здесь заключается в потере времени и в возможности несогласий, которые только замедляют дело. Например, в собраниях графств в Англии предоставляют председательство шерифу-чиновнику, назначенному королем, так как считают, что тут важнее всего спокойствие и быстрота делопроизводства. Казалось бы, что предлагаемый в настоящем труде регламент президентства настолько прост и удобен, что он должен был бы возникать сам собой в каждом политическом собрании. На деле мы видим, однако, иное. Так, даже Английская система, наиболее к нему приближающаяся, расходится с ним в очень важном пункте: она допускает участие президента в совещаниях и голосовании. Это объясняется тем, что первые учреждения создались во времена невежества и могли быть только попытками более или менее несовершенными: когда же опыт указывает на неудобства, то рутинеры противятся реформам и не дают найти истинные причины зла.

Глава VII

Об обязательной инициативе и о всеобщем праве предложения

В каждом собрании должно быть лицо, на которое официально возложена инициатива, т. е. лицо, обязанное начинать действия, предлагать меры, так как если бы ни у одного из членов не было определенного плана, то его могло бы не оказаться вовсе, что принудило бы собрание к бездействию. Необходимо не только иметь проект для каждого случая, нужна еще последовательность, связь между проектами. Недостаточно позаботиться о первом заседании, нужно заботиться о всей сессии. Должен быть создан общий план, который бы обнимал всю полноту дел, входящих в компетенцию собрания, располагал бы их в наилучшем порядке и доводил их до конца. Эта обязательная инициатива должна естественно принадлежать тому, кто созывал собрание и лучше всех знает нужды государства.

Общее заведывание делами находится в руках администрации. Министры предлагают, собрание совещается и решает, но право инициативы не должно составлять исключительной привилегии исполнительной власти. Каждый член собрания должен обладать им в той же мере. Правило это обусловливается следующими причинами.

1. Выгода направления умственной работы всего собрания на общую пользу. Существует столько же вероятий получить хороший совет от одних, как и от других. Ограничить право предлагать значит отказаться от той пользы, которую можно было бы ожидать от всего состава собрания, т. е. учредить вредную во всех отношениях монополию. Она вредна, во-первых, потому, что таким образом пропадает всякое соревнование, и во-вторых, потому, что могут оказаться неиспользованными крупнейшие таланты. Люди наиболее умные и способные, при таком ограничительном режиме, могут быть обойдены теми, кто гораздо ниже их по талантам и знаниям.

2. Возможность искоренять злоупотребления. Если бы право предложения принадлежало лишь администрации, то выгодные ей злоупотребления могли бы существовать вечно, и собрание не имело бы никакого прямого средства их искоренить. Это дало бы правительству нечто вроде права негатива и притом самого удобного для отклонения всех мер, не находящих его сочувствия, а именно негатива без огласки и возражений.

3. Опасность негативного права, когда оно одно предоставлено палате. Собрание, которому благодаря такому устройству предоставлено только право отвергать предложения, может быть склонно злоупотреблять им. Оно будет отвергать и целесообразные меры из чувства тщеславия, чтобы не казаться ничтожным и проявить свою власть или же для того, чтобы принудить правительство у уступкам в других пунктах. Таким образом, право отвергать может превратиться в средство к принуждению. Вследствие этого подобная система не только не приводит к гармонии, но может легко возбудить раздор и повлечь за собой не прямой образ действий по отношению к исполнительной власти. Могут возразить, что если направление дел поручено чиновникам исполнительной власти, если именно они уполномочены предлагать меры, нужные для пользы государства, то это не может быть согласовано с правом всех членов делать предложения. Ведь это право предполагает возможность осуществлять его. Следовательно, если собрание пользуется этим правом, то вся политика министерства может быть нарушена несвязными предложениями или даже расстроена ими совершенно. Правильный ход дел тогда может быть нарушен, и произойдет общее замешательство в управлении. На это возражение я могу ответить, только предположив, что собрание будет всегда готово предоставить министрам свободное осуществление их права предложения. Пусть сохранит оно эту привилегию для всех своих членов без различия, но по молчаливому соглашению предоставит первенство предложениям министерским! Обратите внимание на английский парламент.

При обычном течении дел все взгляды обращены на министра. Предлагает ли он какой-нибудь план или поддерживает его, все слушают с исключительным вниманием. По общему, хотя и молчаливому соглашению, важные дела не рассматриваются до появления министра. Он предлагает все главные меры, противники же его ограничиваются лишь возражениями. Одним словом он – правитель, главный двигатель, важнейшее лицо. Тем не менее, по закону он не имеет даже самого небольшого преимущества. Нет ни одного правила, которое давало бы его действиям предпочтение перед другими. Этот несомненно полезный обычай существует исключительно как результат опыта. Пока министр пользуется доверием большинства, он может быть уверен в сохранении за ним обычного права инициативы; если же он потеряет доверие, то не может уже оставаться в министерстве и принужден уступить свое место другому. Не могу не коснуться здесь обычной и весьма распространенной ошибки. Утверждают, что авторитет такого собрания, как, например, палата общин, нарушен уже одним тем, что обыкновенно оно направляется министрами. Эта неправильная ссылка на слабость и зависимость этого собрания в действительности только указывает на его свободу и силу.

Почему министр направляет парламент? Потому что он не может быть министром, если не умеет его направлять. Сохранение за ним должности зависит от его кредита у законодательного корпуса. Предположите самую геройскую независимость всех членов собрания и укажите, как в таком случае дело могло быть поставлено лучше?

Глава VIII

О различных актах, входящих в состав постановления

Если смотреть на политическое собрание поверхностно, то можно думать, что нет ничего проще предложения, прений, постановления. Однако для этого требуется много знаний и искусства. Каждый человек в обыденной жизни ежедневно предлагает, совещается, решает. Действия эти легко усвоить, но трудно привести их в систему. Работа ума подобна движениям тела; двинуть рукой не составляет труда, но сколько требуется специальных знаний, чтобы объяснить это движение, чтобы изучить двигающие мускулы! Проследим образование постановления (декрета). Основанием его служит простой, кем-нибудь предложенный, проект. Представление его по установленным правилам составляет так называемое предложение.