Повседневная жизнь британского парламента

Существует два способа отклонения — но не исправления — актов делегированного законодательства: «отрицательный» и «утвердительный», определенные соответствующим парламентским законом. Чтобы аннулировать или отклонить акт вторичного законодательства, подпадающий под действие отрицательной процедуры, депутаты должны прибегнуть к «мольбе», хотя большинство таких прошений остаются без ответа. Называется этот документ так потому, что депутат, возражающий против акта делегированного законодательства, должен выступить с предложением о том, «чтобы Ее Величеству была представлена записка со смиренной мольбой, дабы… распоряжение было отменено». Прошение, поданное официальной оппозицией, скорее всего, вызовет прения, но с «мольбой» «заднескамеечника» такого не случится. В последний раз парламент поддержал такое предложение по ошибке: правительственные «хлысты» забыли крикнуть «нет», когда оппозиция кричала «да» по окончании прений по «мольбе» против распоряжения об отмене контроля за ценами на парафин. Но что самое неприятное, одному из «хлыстов» несколько дней спустя пришлось появиться в палате в роли «вице-гофмейстера двора Ее Величества», доставляющего послания из дворца в палату общин. Во фраке и с полагающимся по должности белым жезлом в руке он встал у Стола и объявил, что Ее Величеству было угодно благосклонно выслушать мольбу и удовлетворить ходатайство. Разумеется, палата встретила его ехидным смехом.

При отрицательной процедуре законодательный акт вступает в силу, если ни одна из палат парламента его не отклонила; «мольбу» нужно представить в течение 40 дней с того момента, когда распоряжение представят на рассмотрение парламента. Даже если депутаты решат оспорить правительственное постановление, правительство может откладывать дебаты до тех пор, пока не выйдет время, или передать документ в комитет. Комитет имеет право только проголосовать после полуторачасовых прений по предложению о том, «что комитет рассмотрел акт вторичного законодательства», но только не за отклонение этого документа, а если отведенные 40 дней уже прошли, то этого не может сделать и вся палата.

Утвердительная процедура предоставляет оппозиции большую свободу действий. Некоторые распоряжения (вид актов делегированного законодательства) всегда обсуждаются в палате; к ним относятся распоряжения, изменяющие или увеличивающие социальные пособия, а также некоторые распоряжения, касающиеся Северной Ирландии, например, дающие разрешение на суды без участия присяжных. В прочих случаях депутаты должны настаивать на дебатах в палате, а не в комитете, для этого требуется волеизъявление 20 и более «заднескамеечников». В таком разе распоряжение должно быть сначала одобрено палатой общин, а потом и палатой лордов, и только тогда может вступить в силу. Если у распоряжения есть оппоненты, правительство должно изыскать время для прений — обычно полтора часа, причем после 22.00. Если в десять вечера проводится голосование более чем по одному вопросу, прения могут оказаться очень непродолжительными: они должны завершиться в 23.30, даже если это означает, что чью-то мудрую речь придется оборвать на полуслове. Однако такие прения можно провести и в рамках основной дневной работы, как было с дебатами по распоряжениям о гражданской обороне, которые начались одним осенним вечером 1983 года в 19.00. В очередной раз распоряжение должно быть принято или отклонено; вносить поправки нельзя. Иногда распоряжения представляют на рассмотрение палаты общин, и они вступают в силу на ограниченный период времени, начиная действовать на постоянной основе лишь после одобрения обеими палатами. Это положение действует лишь для неотложных законов.

Акты делегированного законодательства обычно рассматривает Объединенный отборочный комитет по вторичному законодательству, в который входят по семь членов от каждой палаты, а возглавляет его депутат от оппозиции. Его дело — лишь техническая правильность документа, а не его достоинства; он также следит за тем, действует ли глава заинтересованного ведомства в рамках своих полномочий и правильно ли составлен акт. На работу этого комитета часто не обращают внимания; палата может одобрить распоряжение еще до того, как его обсудит Объединенный комитет. Любому правительству всегда хочется избежать неприятностей, связанных с прохождением законопроекта через парламент: пусть лучше он будет как можно менее содержательным, а главная его суть будет отражена в распоряжениях, которые могут проскочить через парламент незамеченными.

Два особенно важных вида вторичного законодательства — это «указы в совете» (правительственные декреты в отношении Северной Ирландии) и «меры» Англиканской церкви. С тех пор как в 1972 году была приостановлена деятельность Стормонта, законодательного органа Ольстера, Северной Ирландией управляют из Вестминстера посредством «указов в совете». [41] Сначала публикуют опросные листы, с которыми могут ознакомиться депутаты от Северной Ирландии они могут учитываться при составлении окончательной версии указов, передаваемых затем на рассмотрение парламента. Указы могут касаться любых вопросов: жилищного строительства, образования, социальных услуг, и хотя по каждому из них допустимо проводить полуторачасовые прения, такие дебаты начинаются поздно ночью. В эти указы нельзя вносить поправки, в отличие от законопроектов для Англии, Шотландии и Уэльса.

Палата общин должна утверждать и правила, установленные для англиканской церкви. Руководящие органы церкви (включая Генеральный синод) должны прийти к согласию по любым изменениям, привносимым в церковные законы, именуемые «мерами» (measures), после чего их передают на обсуждение парламента. Прения открывает не член правительства, а «заднескамеечник» от правительственной партии — второй комиссар по вопросам церковной недвижимости, назначенный правительством и выступающий от лица церковных комиссаров. Важной мерой, привлекшей к себе подчеркнутый интерес, стал вопрос о рукоположении женщин в епископы, дебаты по которому проводились в октябре 1986 года. Некоторые депутаты усмотрели в этом шаг на пути к рукоположению женщин в священники и воспротивились мере; другие считали, что подобные вопросы вообще не стоит поднимать в палате общин, оставляя на усмотрение единственно англиканской церкви; третьи поддерживали рукоположение женщин в епископы как осуществление принципа равенства полов. [42] Состоялось голосование. Кое-кто из духовенства считает, что вмешательство парламента в дела церкви — пережиток прошлого, однако это неотъемлемая часть существования государственной церкви.

В целом палата общин рассматривает за год более шести тысяч страниц законодательных актов такого рода. Только малая часть из них обсуждается в палате, и, возможно, не все они изучаются как подобает, но в них и так можно утонуть. Жаловаться на этот потоп не ново. Еще в 1932 году специальный комитет по министерским полномочиям заявил, что без тщательного подхода и контроля делегированное законодательство из слуги превратится в хозяина. Тем не менее потоп продолжается, и конца ему не видно.

Акты делегированного законодательства могут рассматриваться и в палате лордов, однако между двумя палатами существуют различия. Лорды вообще не вправе устраивать прения по «утвердительным» актам, пока те не были рассмотрены Объединенным специальным комитетом по актам вторичного законодательства. Лорды никогда не обращались с «мольбой» против распоряжения, рассматриваемого по «отрицательной» процедуре, и только один раз — против «утвердительного» распоряжения. Они проголосовали против решения о санкциях против Южной Родезии, принятого в 1968 году правительством лейбористов; впрочем, лорды быстро об этом пожалели и дали задний ход. С 1981 года пэры-лейбористы старательно избегали голосования против распоряжений, не желая создавать неудобных прецедентов для будущего правительства лейбористов.

Палата лордов может формально одобрить распоряжения или постановления, но вместе с тем выступить с критическими замечаниями; например, в 1983 году лорды выступили с заявлением о том, что распоряжение о равной оплате труда (мужчин и женщин) не соответствует требованиям, содержащимся в директивах Европейского сообщества. ЕС хочет установить равную оплату за труд равной значимости, а решения британского правительства не во всем совпадают с европейскими. Заявление палаты лордов стало частью долгой кампании в парламенте за равенство полов.