Журнал Наш Современник 2006 #10

Контрольные функции в рамках компетенции федерального центра осуществляются только федеральными структурами на всей территории страны. Если губернатор или руководитель рядового органа управления не согласен с предписанием контрольного органа или не подчиняется ему, он обращается в суд (по административным вопросам — в Комиссию по административным спорам, которая решает вопрос в кратчайшие сроки на основе прецедента).

Функции контроля и решения споров должны быть разделены, а занимающиеся ими структуры не связаны друг с другом.

Функции оказания госуслуг должны быть отделены от управления и максимально централизованы для облегчения контроля (а не как сейчас, когда агентства подведомственны министерствам, причём каждое по-своему, а оказываемые ими услуги в результате децентрализованы). В частности, все значимые госзакупки должны вестись через единую федеральную контрактную корпорацию, находящуюся (как наиболее коррупциогенная структура) под особо жёстким многоуровневым контролем.

Функции инноваций, сегодня размытые до полного отсутствия, должны быть сконцентрированы: технологические — в Министерстве науки и технологий, управленческие — в аппарате президента. Эти структуры должны организовывать экспертизы и принимать решения о внедрении.

Аппарат президента должен объединять все информационные потоки и быть единственной структурой, владеющей всей картиной в целом.

Региональное управление должно строиться не по принципу удельных феодальных княжеств, а быть полностью интегрировано в единую систему государственной исполнительной власти.

Данная концентрация управления становится возможной исключительно за счёт перевода его на качественно иную технологическую основу — с бумажного на электронный документооборот.

5.3. Электронный документооборот: “дивный новый мир”

Замена бумажного документооборота электронным должна быть полной, касаться не только всех органов госуправления, но и взаимодействующих с ними корпораций.

Это позволит экономить не столько бумагу и услуги почты (включая дорогостоящую фельдсвязь), сколько время. Любое решение может приниматься мгновенно, причем вся связанная с ним информация сохраняется навсегда и является легкодоступной (а при необходимости — и общедоступной).

В частности, любой конфликт между органами власти, не разрешенный ими самими в течение суток, должен автоматически передаваться на рассмотрение Комиссии по административным спорам в аппарате президента, которая, в свою очередь, должна (действуя по прецеденту) принимать решение в течение суток (в крайнем случае двух).

Любой чиновник и, шире, любой гражданин имеет право и возможность обратиться в любой орган госуправления, и ему должны дать содержательный ответ.

Система электронного документооборота должна давать руководителям федеральных органов исполнительной власти и губернаторам доступ ко всей деловой электронной переписке своих подчиненных, а представителям контрольных структур — ко всей переписке, имеющей отношение к контролируемым ими сферам и вопросам.

Помимо этого должна быть создана система конфиденциальной связи, по которой каждый чиновник (в идеале — и гражданин) может обратиться в контролирующие органы, в Комиссию по административным спорам или к президенту с жалобой. При этом он должен иметь гарантию, что его имя не будет открыто тому, на кого он жалуется, а его жалоба не будет направлена этому же чиновнику на рассмотрение.

Любое решение о трате средств федеральными органами исполнительной власти или (при превышении некоторой пороговой суммы) региональными органами исполнительной власти должно реализовываться только после одобрения Федеральным казначейством, которое может мотивированно остановить любой платеж, но должно принимать решение об этом в течение не более чем одних суток.

Качественное ускорение документооборота позволит кардинально, в десятки раз сократить численность государственного аппарата и снизить расходы на него при непредставимом сегодня повышении его эффективности и оперативности принятия решений.

5.4. Введение коррупции в безопасные рамки

Полная прозрачность принимаемых решений, соответствие их жестким процедурам и нормативам, наличие большого количества контуров обратной связи, в том числе и конфиденциальной, создаст объективные институциональные и технологические предпосылки для резкого ограничения коррупции.

Сначала необходимо создать эти предпосылки: изменить структуру органов госуправления и перевести его на электронный документооборот.

Затем следует создать материальные предпосылки: повысить зарплату и социальные гарантии чиновникам (во многом это уже сделано), привязав уровень оплаты к эффективности их работы.

После этого следует провести масштабную чистку аппарата государственного управления — не для сокращения его численности (она должна быть проведена на первом этапе, в ходе реструктуризации аппарата госуправления), но для того чтобы убить пронизывающую его сегодня культуру коррупции.

Этот этап должен начаться с одномоментного обновления состава судей всех судов (включая арбитражные), подобного проведенному де Голлем во Франции, и модернизации судебной системы:

• нарушения со стороны судьи (включая игнорирование существенных материалов и нарушение законов, в том числе установление наказаний “ниже нижнего” или “выше верхнего” предела) должны вести к его увольнению и пожизненному запрету на любую юридическую деятельность;

• работа всех судов должна быть гласной, если это не грозит разглашением гостайны; при всех апелляционных судах должны работать общественные наблюдатели;

• надо установить связь между квалификацией судьи и тяжестью обвинений. Чем тяжелее обвинение (а в арбитражном суде — чем выше сумма иска), тем выше должна быть квалификация судьи;

• надо ограничить время рассмотрения одного дела и количество дел, одновременно рассматриваемых одним судьей (иначе перегрузки разрушают их психическое и физическое здоровье, что отражается на всем правосудии);

• все судьи должны иметь зарплату и социальные гарантии, позволяющие вести достойную жизнь;

• все участники судебного процесса должны при необходимости получать действенную защиту государства, в том числе до и после суда.

Затем целесообразно масштабное и разнообразное провоцирование чиновников на получение взяток (по образцу операции “Шейх”, проводимой ФБР в США), а также освобождение бизнесменов-взяточников от ответственности в обмен на сотрудничество со следствием против вымогающих у них взятки чиновников (по образцу итальянской операции “Чистые руки”).

Надо четко регламентировать права правоохранительных органов по борьбе с оргпреступностью, включая связанные с внедрением в нее и проведением специальных операций.

Активы участников ОПГ, с помощью которых они могут оказывать влияние на общество, в случае их несотрудничества со следствием должны конфисковываться.

Официальная оплата труда работников силовых структур должна быть повышена до уровня их реальных доходов. Это единственный способ создать необходимые предпосылки для очищения этих структур от разложившихся и психически неустойчивых элементов.

Однако никакой контроль не может быть достаточен. Поэтому даже совершенный по структуре аппарат госуправления требует скрепления идеологией, единым патриотическим духом, не допускающим коррупцию в недостаточно поддающиеся контролю структуры (суды, контрольные органы, Комиссию по административным спорам и ее Наблюдательный совет), а пассивность — в структуры, созданные для творческих решений. Идеологизированных “пассионариев” требуется относительно немного, что делает задачу их отбора и привлечения (а со временем и воспитания) вполне решаемой.

* * *

Проведение административной реформы по описанным принципам создаст в России самый эффективный аппарат управления в мире и кардинально повысит её глобальную конкурентоспособность.