Демон перемен. Введение в оперативную алхимию российской жизни

Подобное использование экспертизы в государственных целях в России ныне практически исключено. Источником знания становится сама власть, а роль экспертов в большинстве случаев сводится к обоснованию уже принятых решений и уже запущенных действий.

Процесс превращения запроса на знание в запрос на фактическое обоснование наличия абсолютного знания о реальности у власти легко можно проследить по разнообразным тендерам на разработку аналитики. Уже давно технические задания к ним формируются таким образом, что в явном или неявном виде включают в себя указание на выводы, к которым должны прийти исполнители, то есть фактически заранее формируют экспертизу, право на которую монополизируется заказчиком. Этот процесс проходил достаточно стихийно до момента принятия в июне 2014 года федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации», который выстроил полноценную вертикаль стратегического планирования, которая охватила все уровни власти и практически все пространство экспертизы. Закон прямо определил, что цели, приоритеты и задачи развития на всех уровнях власти должны быть согласованы между собой, а стратегии в своей основе стандартизованы.

Большинство регионов, принимая, как того требует федеральный закон, собственные законы «О стратегическом планировании», возложило вопросы стратегического планирования в части его целеполагания и утверждения разработанных стратегий на региональные Правительства, часть регионов — на представительные органы государственной власти.

Дальше всех пошла Ульяновская область, где региональным законом «О правовом регулировании отдельных вопросов, связанных с осуществлением стратегического планирования на уровне Ульяновской области» было прямо установлено, что цели и задачи стратегического управления определяет лично губернатор.

Анализ разработанных в 2015 году региональных и муниципальных стратегий позволил выявить основной принцип утверждения целей и задач, которые вошли в технические задания на разработку документов стратегического планирования. Принцип оказался простым — региональные власти собрали все крупные реализуемые либо планируемые к реализации проекты и уже продекларированные приоритеты и направления развития, и на их базе с учетом федеральных целей и задач сформировали собственные цели и задачи развития регионов.

По очевидным причинам экспертиза при таком подходе оказалась исключена, приоритетом было обоснование собственных действий, которые, в свою очередь, во многом были следствием реакции на предыдущие, порой противоречивые, федеральные сигналы.

В результате разработчики стратегий получили технические задания, которые уже включали в себя все то, что должна обосновывать стратегия. Оставалось лишь подвести под это аргументацию в виде анализа рисков и угроз, стоящих перед регионом. Таким образом, само понятие экспертизы потеряло в этом случае смысл по причине инверсии причинноследственных связей.

Полученные стратегии лишь фиксировали вчерашние реакции на сегодняшние угрозы, будущего времени в них как такового попросту нет. Эти документы, в соответствии с принципом согласования стратегий всех уровней, легли в основу разработки уже муниципальных стратегий, технические задания для разработки которых требовали прямого соответствия региональным. Затем в вертикаль оказались вписаны и отраслевые стратегии, которые регионы стали тоже увязывать с региональными, что зачастую приводило к парадоксальным результатам.

Требование стратегического единства окончательно сформировало пространство квазиэкспертизы, которая не производит знание, а лишь обосновывает заранее известный результат. Особую пикантность ситуации придает то, что и власть никаким стратегическим знанием не обладает, лишь фиксируя и пролонгируя в лучшем случае настоящее, а то и прошлое. Реальная же экспертиза для власти всех уровней оказалась полностью исключена из официальных каналов обратной связи с объектом управления, причем на законодательном уровне.

То есть, вполне официально реальная экспертная деятельность стала маргинальным занятием в отличие от квазиэкспертизы, которая начинает принимать институциональные формы в полном соответствии со «стратегическим» трендом.

В регионах активно формируются разнообразные НИИ развития, институты будущего и прочие административные сущности, деятельность которых сводится к имитации реальной экспертизы. На этом фоне всемирный экономический форум выглядит для людей, включенных в пространство российской власти, которая привыкла формировать для себя объекты управления и взаимодействия самостоятельно, совершенно непонятной сущностью. Причина в наличии у реальной экспертизы будущего времени.

У нас своя стратегия — бесконечное продолжение настоящего. Рассуждения о будущем здесь могут быть интересны только в разрезе пополнения набора возможных рисков и угроз, которые можно использовать для обоснования действий. Но пополнения этого набора не случилось — ничего нового, что можно использовать для целей российской квазиэкспертизы, на форуме не прозвучало.

Убить мамонта: издержки имитации

Эффективность работы государственной и муниципальной власти постоянно повышается при том, что эффективность принятия решений стремится к нулю. Виной тому — издержки, вызванные необходимостью имитации процедур.

В любом учебнике по бизнесу можно прочитать, что эффективность принятия решений измеряется скоростью наступления тех изменений, к которым решение должно привести. За этим определением нет ничего кроме банальной жизненной мудрости — чем быстрее достигается результат, тем лучше. Если результат откладывается в далекое будущее, то речь уже идет не о решениях, а о стратегиях.

Следствием сего нехитрого правила, которое начало действовать с момента освоения прямоходящими палки-копалки, является другое банальное правило, вызванное уже моментом освоения загонной охоты. Речь идет о коллективном принятии решений, которое в ряде случаев оказывается более эффективным по причине того, что на конечный результат начинает влиять степень управляемости коллектива. В этом случае процедуры различного рода обсуждений решения позволяют добиться ускорения получения результата и улучшения его качества одновременно с сохранением управляемости.

Несложно догадаться, что наихудшим сценарием с точки зрения этих банальных моделей является их совмещение по принципам: «решение принимается одним, но имитируется коллективное принятие» либо «решение принимается коллективно, но ответственность за его воплощение не разделяется». Сразу возникает желание провести политические параллели, введя аналогии с демократией, авторитаризмом и прочими «измами», но лучше обойтись без лишних надстроек, которые неизбежно заводят в болото демагогии на темы «имитации демократии», «тоталитарного большинства» и прочих штампов.

Исконная суть крайне проста — убить мамонта можно только толпой, а имитируя толпу можно только имитировать убийство мамонта, оставаясь с палкой-копалкой.

Основные решения в такой системе сводятся к перераспределению ям и палок-копалок, и осуществляются, естественно, единолично. Но при этом им придается вид коллективной охоты за мамонтом, которого нет. Следовательно, эффективность действий становится двоякой — с одной стороны важна скорость достижения результата в пространстве палок-копалок, что и является реальным результатом, а с другой — эффективность работы по имитации виртуальной охоты за несуществующим мамонтом. Именно эта, вторая, эффективность и измеряется индикативно органами власти через «соответствие нормативной базы», при том, что не имеет никакого отношения к реальному принятию решений.

Эта эффективность не имеет ничего общего с эффективностью, понимаемой на уровне здравого смысла, — она ему обратна. Чем больше ресурсов тратится, тем выше эффективность, а не наоборот. Мы уже много лет ежедневно читаем абсолютно все бумаги, принимаемые и разрабатываемые органами власти области разных уровней, и можем точно заявить, что эффективность работы власти, заложенная в этих бумагах, действительно постоянно растет — документы год за годом становятся «чище» и проработанней, регламенты все более и более детальными, протоколы все более и более подробными, а постановления все более и более длинными. Но самое главное — количество этих документов с каждым годом растет, равно как и количество людей, которых назначают коллективом охотников и обслуживающим несуществующую охоту персоналом. В этом аппаратно-административном поле и существует псевдо-эффективность, которая обратно пропорциональна эффективности реальной.